III SA/Łd 286/05

Dnia 14 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniowska, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2005 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku pogrzebowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku III SA/Łd 286/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 października 2004 r. postanowił nie przyznać zasiłku pogrzebowego starszemu brygadierowi K. S., jako zwrotu kosztów wykonana nagrobka zmarłemu ojcu. Jako podstawę prawną powyższej decyzji organ I instancji wskazał art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 4 pkt l w związku z art. 104 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 1991 r. Nr 88, poz. 400 z późn. zm.). Od powyższej decyzji odwołał się K. S. podnosząc, że nie zgadza się z przedstawioną interpretacją przepisów art. 104 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. postanowił uchylić powyższą decyzję w całości i przyznać K. S. wyrównanie zasiłku pogrzebowego w wysokości 4550,44 zł stanowiącego różnicę między zasiłkiem pogrzebowym przysługującym z tytułu służby a pobranym niższym zasiłkiem z tytułu ubezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że 13 października 2004 r. st. bryg. K. S. złożył w Komendzie Miejskiej PSP w P. wniosek o zwrot kosztów nagrobka kamiennego, który został wykonany dla zmarłego ojca L. S.. Do wniosku dołączył kserokopię faktury VAT określającą koszty w wysokości 8500,00 zł. We wniosku K. S. podał, że nie pobrał zasiłku pogrzebowego na podstawie art. 104 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.). Komendant Miejski PSP w P. decyzją nr [...] z dnia [...] nie przyznał st. bryg. K. S. zasiłku pogrzebowego podając w uzasadnieniu, że wykonanie nagrobka nie jest bezpośrednim kosztem pogrzebu, ponieważ nie jest częścią ceremonii pogrzebowej. Od powyższej decyzji st. bryg. K. S. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego PSP w Ł. podnosząc, że zgodnie ze stanowiskiem członka zespołu prawnego Komendy Głównej PSP decyzja odmawiająca przyznanie zasiłku pogrzebowego nie jest zasadna. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki PSP w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na brak materiału dowodowego w takim zakresie rzeczowym, który w sposób nie budzący wątpliwości pozwoliłby na stwierdzenie zasadności wniosku strony oraz z uwagi na to, iż organ I instancji nie dokonał wnikliwego przeanalizowania stanu prawnego sprawy oraz ustalenia co faktycznie składa się na koszty pogrzebu. Dokonując powtórnego rozpatrzenia sprawy Komendant Miejski PSP w P. decyzją nr [...] z dnia [...], odmówił st. bryg. K. S. przyznania zasiłku pogrzebowego jako zwrotu kosztów wykonania nagrobka zmarłemu ojcu. Organ I instancji podtrzymał pogląd, że przepisy art. 104 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie precyzują, jakie wydatki składają się na koszty pogrzebu. Zdaniem organu I instancji wykonanie nagrobka nie jest bezpośrednim kosztem pogrzebu, gdyż nie jest częścią ceremonii pogrzebowej, a także nie stanowi koniecznego elementu pochówku. Organ I instancji stwierdził, na podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 2002 roku w sprawie warunków pokrywania ze środków właściwej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej kosztów pogrzebu strażaka, że zapisów tego aktu prawnego nie można przenieść wprost do sytuacji w rozpatrywanej sprawie, bowiem założeniem rozporządzenia było maksymalne zaangażowanie pracodawcy w pokrycie wszelkich kosztów związanych ze śmiercią funkcjonariusza, która nastąpiła podczas prowadzenia akcji ratowniczej. Takie zawężenie wobec sytuacji zgonu strażaka prezentuje intencje rozporządzenia, nie dając podstaw do przenoszenia zawartych w nim uregulowań na inne sytuacje. Organ odwoławczy wskazał, że istnieją trzy różne przypadki, w których strażak otrzymuje zasiłek pogrzebowy w wysokości uzależnionej od sytuacji faktycznej w jakiej się znalazł. Po pierwsze przysługuje mu zasiłek pogrzebowy w wysokości dwumiesięcznego wynagrodzenia, gdy poniósł koszty pogrzebu. Po drugie przysługuje mu zasiłek pogrzebowy w wysokości będącej różnicą pomiędzy kwotą zasiłku przysługującego na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym a wysokością dwumiesięcznego uposażenia zasadniczego. Po trzecie przysługuje mu zasiłek pogrzebowy w wysokości kosztów pogrzebu rzeczywiście poniesionych przez siebie, nie wyższych niż kwota dwumiesięcznego uposażenia. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. stwierdził, że K. S. faktycznie poniósł część kosztów pogrzebu, bowiem udokumentował poniesione przez siebie rzeczywiste wydatki związane z budową nagrobka. Zdaniem organu odwoławczego nie ma racji organ I instancji twierdząc, że budowa nagrobka nie stanowi kosztów pogrzebu. Przepis bowiem nie precyzuje, czy mają być to pośrednie, czy też bezpośrednie koszty pogrzebu. Organ II instancji stanął na stanowisku, że koszt budowy nagrobka stanowi koszt pogrzebu i przyznał stronie w związku z powyższym zasiłek pogrzebowy w wysokości 4550,44 zł. Organ wskazał, iż art. 104 ust. 3 stanowi, że jeżeli w związku ze śmiercią członka rodziny –w tym wypadku ojca przysługuje zasiłek pogrzebowy na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym, to wypłaca mu się wyrównanie zasiłku w wysokości między zasiłkiem pogrzebowym przysługującym z tytułu służby a pobranym niższym zasiłkiem z tytułu ubezpieczenia społecznego. W niniejszej sprawie żona zmarłego A. S. pobrała zasiłek pogrzebowy z Zakładu Emerytalno – Rentowego, więc stronie należy się kwota zasiłku w wysokości 4550,44 zł, stanowiąca różnicę pomiędzy zasiłkiem pogrzebowym z tytułu służby w wysokości dwumiesięcznego uposażenia wynoszącego 9007,80 zł a pobranym przez matkę strony zasiłkiem z tytułu ubezpieczenia społecznego w kwocie 4457,36 zł. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżący podniósł, iż Komendant Wojewódzki PSP w Ł. nieprawidłowo zastosował ust. 3 art.104 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skarżący podał, że już w pierwszym wniosku do Komendanta Miejskiego PSP w P. z dnia 11 października 2004 roku oświadczył, iż nie pobierał zasiłku pogrzebowego określonego w ust. 3 art.104 tej ustawy. Zasiłek taki po zmarłym ojcu pobrała jego mama, a koszty związane z pochówkiem są wielokrotnie wyższe. Skarżący podniósł, iż jego stanowisko jest zgodne z przykładami zastosowania art.104 ust. 1 i ust. 3 ustawy, jakie podała G. L. - członek zespołu prawnego Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (miesięcznik Komendy Głównej PSP - "Przegląd Pożarniczy" nr 4 z 2004 r.). Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Ponadto wskazał, że kwestia dotycząca wybudowania przez strażaka nagrobka zmarłemu członkowi rodziny zinterpretowana została przez przedstawiciela zespołu prawnego Komendy Głównej PSP w ten sposób, iż posiłkując się przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 2002 r. w sprawie warunków pokrywania ze środków właściwej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej kosztów pogrzebu strażaka, należałoby uznać, że wybudowanie nagrobka zmarłemu członkowi rodziny można zaliczyć do kosztów pogrzebu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. l cyt. ustawy). Stosownie do treści art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § l wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej można postawić zarzut naruszenia prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiła ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 93 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy strażakowi przysługuje zasiłek pogrzebowy w razie śmierci członka jego rodziny. Stosownie do treści art. 104 ust. 2 powołanej ustawy za członka rodziny strażaka, o którym mowa w ust. 1, uważa się: 1) małżonka, 2) dzieci własne, dzieci małżonka oraz dzieci przysposobione, 3) dzieci wychowywane w ramach rodziny zastępczej, 4) dzieci przyjęte na wychowanie przed osiągnięciem pełnoletności, jeżeli ich rodzice nie żyją albo nie mogą im zapewnić utrzymania, bądź zostali pozbawieni lub ograniczeni w sprawowaniu władzy rodzicielskiej, 5) rodziców i byłych prawnych opiekunów strażaka albo jego małżonka, 6) osobę, której opiekunem prawnym został ustanowiony strażak lub jego małżonek. W niniejszej sprawie skarżący strażak ubiega się o przyznanie mu zasiłku pogrzebowego po śmierci ojca L. S., a zatem osoby wymienionej w art. 104 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy. Jest więc bezsporne, iż skarżący spełnia warunki do nabycia prawa do tego zasiłku. Odrębną zaś kwestią jest ustalenie wysokości zasiłku pogrzebowego. Zgodnie z art. 104 ust. 1 cyt. ustawy w razie śmierci członka rodziny strażakowi przysługuje zasiłek pogrzebowy w wysokości: 1) dwumiesięcznego uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, jeśli koszty pogrzebu ponosi strażak, 2) kosztów rzeczywiście poniesionych, nie wyższych jednak od kwoty określonej w pkt 1, jeżeli koszty pogrzebu ponosi inna osoba. Jeżeli w związku ze śmiercią członka rodziny, o którym mowa w ust. 2 pkt 2-6, strażakowi przysługuje zasiłek pogrzebowy na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym lub innych przepisów szczególnych, wypłaca mu się tylko wyrównanie zasiłku w wysokości różnicy między zasiłkiem pogrzebowym przysługującym z tytułu służby a pobranym niższym zasiłkiem z tytułu ubezpieczenia społecznego lub z innych tytułów (art.104 ust. 3). Z akt sprawy o sygn. III SA/Łd 285/05 wynika, że decyzją z dnia [...] Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA, na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.) przyznano zasiłek pogrzebowy, po zmarłym emerycie L. S., żonie A. S.. A zatem matce strażaka, a nie strażakowi został przyznany zasiłek pogrzebowy z tytułu ubezpieczenia społecznego. Organ II instancji błędnie więc przyjął, iż przy ustalaniu wysokości zasiłku pogrzebowego dla skarżącego będzie miał zastosowania art. 104 ust. 3 ustawy. Stanowiska organu odwoławczego nie sposób podzielić. Zarzuty skargi należy więc uznać za uzasadnione. Rozważenia wymaga jeszcze kwestia określenia kosztów pogrzebu członka rodziny strażaka. Podkreślić należy, iż przepis art. 104 cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie wskazuje jakie elementy obejmują koszty pogrzebu członka rodziny strażaka. Nie wskazują tego również przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 2002 r. w sprawie warunków pokrywania ze środków właściwej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej kosztów pogrzebu strażaka (Dz.U. Nr 23, poz. 235), ponieważ dotyczą wyłącznie strażaka, a nie członka jego rodziny. Nie można zatem posiłkować się tym rozporządzeniem w celu określenia kosztów pogrzebu członka rodziny strażaka. Odnosząc się do kwestii przyznania zasiłku pogrzebowego, który jest formą pomocy udzielanej rodzinie zmarłego, mającą na celu pokrycie niezbędnych kosztów pogrzebu, zauważyć należy, iż ustawodawca zróżnicował jego górną wysokość. W razie śmierci strażaka zasiłek pogrzebowy ograniczony został do wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (art. 103 ust.1 cyt. ustawy), a w razie śmierci członka rodziny strażaka zasiłek pogrzebowy ograniczony został do wysokości dwumiesięcznego uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (art. 104 ust.1 cyt. ustawy). Skoro zasiłek pogrzebowy w przypadku śmierci członka rodziny strażaka jest niższy, to nie może pokrywać wszystkich wydatków, które pokrywa zasiłek pogrzebowy w przypadku śmierci strażaka. Z powyższych względów wynika, iż koszty nagrobka nie są kosztami pogrzebu w rozumieniu art. 104 cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W konsekwencji stwierdzić należy, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego, a to art. 104 powołanej ustawy i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie koszty pogrzebu ojca skarżącego poniosła matka A. S. A zatem organy administracji powinny ponownie dokonać oceny sytuacji skarżącego w oparciu o art. 104 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i posiadane dokumenty i obliczyć wysokość przysługującego skarżącemu zasiłku pogrzebowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) powołanej wyżej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na treść art. 152 cyt. ustawy Sąd wstrzymał jej wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku.