II OSK 54/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Zygmunt Niewiadomski (spr.), Protokolant Joanna Gołębiewska, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 547/04 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2004 r. nr XXXVII/337/04 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" na Woli Justowskiej w Krakowie 1. oddala skargę kasacyjna 2. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 547/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę A. B. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2004 r., Nr XXXVII/337/04 w przedmiocie rozpatrzenia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie, w części obejmującej § 11 i załącznik nr 11. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że w dniu 25 kwietnia 2002 r. A. B. złożył pismo, w którym podniósł, iż jest właścicielem działki nr [...]na Woli Justowskiej w Krakowie, która stanowi gospodarstwo rolne, część dawnego folwarku Pałacu Decjusza. Wniósł o niewłączanie tego terenu do zieleni parkowej. Pismo A. B .potraktowano częściowo jako zarzut, który Rada Miejska w Krakowie w odniesieniu do działki nr [...] uwzględniła uchwałą z dnia 4 lutego 2004 r., Nr XXXVII/338/04. Drugą uchwałą z dnia 4 lutego 2004 r., Nr XXXVII/337/04 odrzuciła w § 11 pozostałą część pisma, zakwalifikowaną jako protest, również w odniesieniu do działki nr [...]. Uchwała powyższa, w części dotyczącej A. B., została następnie zmieniona uchwałą z dnia 7 lipca 2004 r., Nr LIII/506/04. Zmiana polegała na zamianie numerów działek, zamiast dotychczasowego [...] wprowadzono nr [...]. W uzasadnieniu uchwały nr XXXVII/337/04 zaznaczono, że w swoim wystąpieniu A. B. kwestionuje włączenie działki nr [...] w obszar Parku Decjusza. W ocenie organu brak jest podstaw do uwzględnienia protestu, ponieważ powodowałyby naruszenie zabytkowego układu Parku Decjusza. Składając skargę na powyższą uchwałę A. B. zaznaczył, że o przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów decyduje jedynie to, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż jest właścicielem działki nr [.... Protest, o którym mowa w uchwale stanowi w istocie zarzut. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę podkreślając, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia fakt, że została ona zmieniona (po złożeniu skargi do sądu) przez zastąpienie jej innym numerem działki. Przedmiotem oceny jest bowiem akt, który istniał w momencie złożenia skargi. W rezultacie Sąd I instancji przyjął, że w drodze zaskarżonej uchwały nie odrzucono protestu, ale zarzut A. B., gdyż będąc właścicielem działki nr [...] miał on oczywisty interes prawny we wnoszeniu zastrzeżeń do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kasztanowa". W ocenie Sądu ustalenie, że zaskarżona uchwała dotyczyła w istocie działki nr [...], a nie działki nr [...] powoduje w konsekwencji przyjęcie, iż w obrocie prawnym znalazły się dwie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2004 r., które w swoich fragmentach odnoszą się do tego samego zarzutu A. B. Uchwała o nr XXXVII/338/04 zarzut ten uwzględnia, zaś druga (nr XXXVII/337/04) zarzut odrzuca. Sprzeczność ta nakazuje w ocenie Sądu wyeliminowanie uchwały mniej korzystnej dla obywatela. Jednocześnie wada zaskarżonej uchwały w części dotyczącej A. B. polega na jej sprzeczności z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Błędnie kwalifikowała ona pismo skarżącego jako protest. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Miasto Kraków, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi A. B., bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 23 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym mającego zastosowanie na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną interpretację i przyjęcie, iż pismo skarżącego stanowiło zarzut a nie protest, a uchwała dotyczyła rozpatrzenia zarzutu, a nie protestu. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. Przepis ten stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo gdy stanowią one akt prawa miejscowego. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wyłączających zasadę określoną w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zachodzi. Zarzutem skargi kasacyjnej stał się nadto art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż strona skarżąca nie miała obowiązku uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym błędne przyjęcie, iż skarga nie podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie tych przepisów, a tym samym nieodrzucenie skargi. Pismem z dnia 12 września 2005 r. A. B. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Podniesiono m.in., iż skarga została złożona do sądu w ustawowym terminie, a skarżący jako właściciel działki miał niekwestionowany interes prawny w bezpośrednim wniesieniu skargi do sądu bez względu na fakt zakwalifikowania jego wystąpienia jako "protestu". Zbędne było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o ewentualnej nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 183 § 2 ww. ustawy). Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie miały miejsca Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Usprawiedliwionych podstaw nie mają w szczególności podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji stając na stanowisku, że zaskarżona uchwała, odnosząc się do działki nr [...] w Woli Justowskiej, będącej własnością skarżącego jest w istocie uchwałą o odrzuceniu zarzutu, zasadnie przyjął, że skarga na taką uchwałę jest wnoszona do sądu administracyjnego bez wcześniejszego bezskutecznego wzywania rady gminy do usunięcia zrzucanego naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepisy art. 24 mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowią regulację szczególną w stosunku do ww. przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Nie wymagając wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia wyłączają stosowanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym w tym zakresie. W tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw nie mają i te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przepisów art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiących o istocie protestu i zarzutu. Sąd pierwszej instancji najzupełniej prawidłowo zinterpretował ww. przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Inną kwestią jest natomiast polemika z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w sprawie, ale żeby Naczelny Sąd Administracyjny mógł się odnieść do tych kwestii konieczne było przedstawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, polegającego na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego. Przepisy te powinny być konkretnie wskazane. W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, bez wyraźnego wskazania konkretnych przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie, mające wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. np. wyrok z 31.03.2004 r. OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10). Wymogu tego nie spełnia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia w tym zakresie wyłącznie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając to wszystko na uwadze, a także uwzględniając fakt, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zamiast stwierdzenia jej niezgodności z prawem w związku z upływem rocznego terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (o ile doręczono przedmiotową uchwałę wojewodzie w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tej ustawy) nie rodzi w niniejszej sprawie odmiennych skutków prawnych, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.