III SA/Lu 272/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski sprawozdawca, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom zatrudnionym w szkołach dla których organem prowadzącym jest Gmina dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i za wysługę lat oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także dodatku mieszkaniowego. 1. stwierdza nieważność § 11 ust. 8-12 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu. Rada Gminy podjęła w dniu [...] września 2000 r. uchwałę Nr XVII/91/2000 " w sprawie ustalania regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom zatrudnionym w szkołach (...) dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i za wysługę lat (...), a także dodatku mieszkaniowego". Jako podstawę prawną przytoczono art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 1, 3 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 ze zm.), w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Regulamin, jako załącznik Nr 1 stanowi integralna część uchwały. Kwestie związane z dodatkiem mieszkaniowym zamieszczono w rozdziale 5. Postanowienia zawarte w § 11 pkt 8 – 12 brzmią następująco: " 8. W przypadku stwierdzenia, że nauczyciel, któremu przyznano dodatek nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal, wypłatę dodatku wstrzymuje się do czasu uregulowania zaległości. 9. Decyzję o wstrzymaniu wypłaty dodatku podejmują osoby określone w § 11 pkt 5. 10. Po wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego nauczyciel może wystąpić ponownie o jego przyznanie po uprzednim uregulowaniu zaległości. 11. Dodatek określony w pkt 10 zostaje przyznany na zasadach określonych w pkt 6 p.pkt 2. 12. Nauczyciel zobowiązany jest do składania oświadczeń o płaceniu na bieżąco należności za zajmowany lokal". W dniu [...] maja 2004 r. Wojewoda złożył skargę sądową na ww. uchwałę w części obejmującej § 11 pkt 8 – 12 załącznika Nr 1, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zakwestionowane uregulowania wykraczają poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela. Wypłata dodatku mieszkaniowego związana jest z realizacją prawa nauczyciela do mieszkania w miejscu pracy, gdzie jest on zatrudniony (art. 54 ust. 1 Karty Nauczyciela ). W myśl art. 54 ust. 3 Karty Nauczyciela – nauczycielowi, który ma prawo do lokalu mieszkalnego i posiada kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela, przysługuje nauczycielski dodatek mieszkaniowy. Przyznanie tego dodatku jest zatem obowiązkowe. Wysokość dodatku mieszkaniowego uzależniona jest od kryteriów określonych w art. 54 ust. 3 ustawy, przy czym określa ją - wraz ze szczegółowymi zasadami przyznawania i wypłacania dodatku w trybie regulaminu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, która prowadzi szkołę. Rada Gminy wprowadziła zatem nieprzewidzianą w Karcie Nauczyciela modyfikację przesłanek przyznawania prawa do tego dodatku, dodając nową, negatywną przesłankę, wykluczającą wypłatę dodatku mieszkaniowego. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że związki zawodowe nie negowały zapisów zawartych w § 11 pkt 8-12 projektu, później zatwierdzonego w formie załącznika do uchwały – regulaminu. Wojewoda uznał uchwałę za zgodną z prawem, skoro w ustawowym terminie 30 dni, nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwała obowiązuje od ponad 3 lat i wywarła nieodwracalne skutki prawne. Rada nie zgodziła się również z jurydyczną argumentacją skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2004 r. sygn. III SA/Lu 346/04 odrzucił skargę uznając, że została ona wniesiona po upływie terminu określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. Na skutek skargi kasacyjnej Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 maja 2005 r. sygn. OSK 1926/04 uchylił ww. postanowienie. W motywach orzeczenia podniesiono, że pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu odbiega od - w zasadzie utrwalonego orzecznictwa. Ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) przewiduje uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności sprzecznych z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1). Upływ tego terminu powoduje, że organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności ww. aktów, lecz uprawniony jest zaskarżyć je do sądu administracyjnego. Organ nadzoru nie jest ograniczony terminem do wniesienia skargi na podstawie art. 53 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prowadziłoby to bowiem do ograniczenia zakresu nadzoru nad działalnością samorządu. Takiego ograniczenia nie wprowadzono w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest ograniczone terminem, który zaczyna biec dopiero po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie nie obowiązuje wojewody (art. 102a ustawy). Ograniczenie uprawnień wojewody do zaskarżania uchwał, przez wprowadzenie terminu trzydziestodniowego, stawiałoby organ nadzoru w sytuacji gorszej od podmiotów działających na podstawie indywidualnego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, Naprzód podnieść trzeba, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej u.p.s.a., sąd administracyjny pierwszej instancji związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r., co oznacza m.in. konieczność zbadania legalności zaskarżonej uchwały. W pełni należy podzielić wywód Wojewody w zakresie, w jakim wskazuje on na charakter uchwały jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy. Rada gminy wypełniając treścią normatywną delegację ustawową nie może popaść w sprzeczność z tą ustawą, gdyż zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Wypłata nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego związana jest z realizacją wynikającego z art. 54 ust. 1 Karty Nauczyciela, prawa nauczyciela do mieszkania w miejscu pracy, gdy jest on zatrudniony na terenie wiejskim oraz w mieście liczącym do 5.000 mieszkańców. Stosownie do treści art. 54 ust. 3 powołanej ustawy, nauczycielowi , który - po pierwsze - ma wspomniane prawo do lokalu mieszkalnego i - po drugie posiada kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela, przysługuje nauczycielski dodatek mieszkaniowy. Z powołanego przepisu wynika więc, że przyznanie nauczycielskiego dodatku jest obowiązkowe, jeśli nauczyciel spełnia dwa wskazane wyżej warunki. Warunki przyznania dodatku mieszkaniowego zawiera bezpośrednio ustawa, która w art. 54 ust. 7 przekazuje kompetencje organowi prowadzącemu szkołę w zakresie ustalenia szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku w drodze regulaminu. Zasada to m. in. "ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju tryb lub sposób postępowania w określonych okolicznościach, reguła" - tak Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, t. 4, Wydawnictwo Naukowe PWN 2003 r., s. 876. Ustalenie szczegółowych zasad w tym kontekście oznaczać więc będzie doprecyzowanie kwestii proceduralnych w ramach przyjętych ustawą rozwiązań. Organ prowadzący szkołę samowolnie ustanowił dodatkowy, pozaustawowy warunek wypłaty dodatku, jakim jest niezaleganie z płatnościami przez uprawnionego. Bez względu na ocenę racjonalności tego rozwiązania, organ nie był do tego upoważniony, a zatem wydał akt z przekroczeniem kompetencji i bez podstawy prawnej. Dodać można, że zgodnie z art. 54 ust. 8 cyt. ustawy – identyczne kompetencje w stosunku do nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej miał minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, który określił te zasady w rozporządzeniu z dnia 16 maja 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz. U. nr 56 poz. 585 ze zm.). Powyższy akt nie wprowadza dodatkowych warunków, dotyczy kwestii wyłącznie proceduralnych i kompetencyjnych. Zarzuty podnoszone przez Gminę są bezzasadne. Nie ma znaczenia, ile i jakie komisje brały udział w konsultacjach związanych z tworzeniem prawa. Nie można też zgodzić się z tezą, iż brak reakcji Wojewody w terminie przewidzianym dla stwierdzenia nieważności uchwały władz samorządowych przesądza automatycznie o jej zgodności z prawem. Oczywiste jest, że wojewoda nie ma mocy sprawczej konwalidowania swą biernością wadliwych aktów władz samorządowych. Istnieje tryb kontroli uchwały, dokonywanej przez sąd administracyjny, który w żaden sposób nie jest związany stanowiskiem wojewody w ocenie meritum sprawy. Sprzeczność uchwały z prawem ma byt obiektywny, zaś jej stwierdzenie ma charakter deklaratoryjny. Uchybienie terminu kontroli przez wojewodę oznacza jedynie, że organ ten traci kompetencje do samodzielnego stwierdzenia nieważności aktu, lecz dla spowodowania stwierdzenia nieważności aktu musi skierować stosowną skargę do sądu (art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Uznając zatem, że Rada Gminy tworząc omawianą regulację przekroczyła zakres swoich kompetencji określony w art. 54 ust. 7 ustawy Karta Nauczyciela i wprowadziła dodatkowe warunki wypłaty dodatku mieszkaniowego, sprzeczne z art. 54 ust. 3 cyt. ustawy – Sąd na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 u.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok uwzględniający skargę jest w określonym przedziale czasowym nieprawomocny, nie wywołuje zatem jeszcze skutku w odniesieniu do zaskarżonego aktu. Skoro jednak sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy, po wydaniu wyroku (choćby nieprawomocnego) nie powinna być ona wykonywana jako sprzeczna z prawem. Zgodnie zatem z art. 152 u.p.s.a. określono, że uchwała w tym zakresie nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Prawomocny wyrok stwierdzający nieważność aktu wywrze skutki ex tunc, co będzie oznaczać, że przedmiotowa uchwała objęta rozstrzygnięciem nie wywoływała żadnych skutków prawnych od dnia jej wydania.