II OSK 249/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ), Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Tomasz Zbrojewski, Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Chojna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 844/05 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy Chojna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 maja 2005 r. Nr PN.2.P.0911/73/05 w przedmiocie ustalenia stawek czynszu dzierżawnego i zasad wydzierżawiania gruntów w 2005 r. oddala skargę kasacyjną. II OSK 249/06 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r.(II SA/Sz 844/05),po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Chojna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 maja 2005 r. nr PN.2.P.0911/73/05 w przedmiocie ustalenia stawek czynszu dzierżawnego i zasad wydzierżawiania gruntów w 2005 r. – oddalił skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 Nr 142,poz.1591 ze zm.,dalej u.s.g.) nieważność § 2 zarządzenia nr 123/2004 Burmistrza Gminy Chojna w sprawie stawek czynszu dzierżawnego i zasad wydzierżawiania gruntów w 2005 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w § 1 tego zarządzenia określone zostały stawki czynszu z podziałem na poszczególne rodzaje działalności a w § 2-zasady wydzierżawiania gruntów stanowiących własność gminy Chojna. Zgodnie z art.18 ust.2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowym zarządzeniu Burmistrza brak jest jakiegokolwiek zapisu wskazującego czy określone zasady dotyczą wydzierżawiania gruntów przez okres krótszy niż 3 lata czy też na okresy dłuższe. W związku z powyższym Burmistrz w powołanym zarządzeniu rażąco naruszył prawo tj.art.18 ust.2 pkt 9 lit.a u.s.g. poprzez wkroczenie w zakres kompetencji zastrzeżonych jedynie dla rady gminy. Gmina Chojna wniosła skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze podnosząc, że zarządzenie Burmistrza jest aktem kierownictwa wewnętrznego z zakresu zarządzania gminą wydanym przez organ wykonawczy i skierowany do podległych służbowo pracowników Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w Chojnie o czym świadczy podstawa prawna i § 3 zarządzenia. Nie jest to akt prawa miejscowego a Burmistrz nie wkroczył w kompetencje Rady Miejskiej, wynikające z art. 18 ust.2 pkt 9 lit.a u.s.g.Gmina podniosła także wątpliwość czy takie zarządzenie jest objęte nadzorem Wojewody skoro nie jest zarządzeniem w sensie "materialnym", czyli wydanym w sprawach wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę. Wojewoda błędnie ustalił, że zarządzenie dotyczy umów dzierżawy na okres powyżej 3 lat. W piśmie z dnia 14 kwietnia 2005 r. Burmistrz dokonał wykładni autentycznej zarządzenia wyraźnie wskazując jakich umów dotyczy i wykluczając jego stosowanie w odniesieniu do umów zawieranych na okres powyżej 3 lat, co potwierdza treść § 2,która wskazuje że chodzi o umowy krótkoterminowe. W odpowiedzi Wojewoda wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał wcześniejsze argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uzasadniając wyrok wyjaśnił, że ustawodawca nie określił jakie zarządzenia organów gminy podlegają nadzorowi a tym samym należy przyjmować , że nadzorem objęte są wszystkie zarządzenia. Ponadto przedmiotowe zarządzenie nie może być uznane jedynie za akt kierownictwa wewnętrznego, bo w oparciu o jego przepisy ustalane są stawki czynszu dla dzierżawców terenów Gminy Chojna. Wojewoda słusznie uznał, że § 2 zarządzenia Burmistrza naruszył wskazywany przepis bo określa ono zasady wydzierżawiania gruntów nie wskazując do jakich dzierżaw będą one miały zastosowanie. Pełnomocnik Gminy Chojna zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania .W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, art.30 ust.2 pkt 3,art. 31 oraz 91 ust.1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie odwołującego się oraz § 2 zarządzenia Nr 1234/2004 Burmistrza Gminy Chojna z dnia 15 października 2004 r. W uzasadnieniu skargi ponowiono argument iż zarządzenie jest prawną formą działania burmistrza, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę, a nazwanie aktu "zarządzeniem" nie oznacza że jest ono zarządzeniem w sensie materialnym a tylko do takich może odbywać się ingerencja nadzorcza. Przedmiotowe zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego z zakresu zarządzania gminą, jest to polecenie służbowe w formie pisemnej wydane przez Kierownika Urzędu do podlegających mu pracowników .Sformułowanie § 2 zarządzenia ma charakter wytycznych dla pracowników, jak mają formułować projekty umów i nie musi zawierać precyzyjnych sformułowań. Tylko wkroczenie w kompetencje rady mogłoby być podstawą ingerencji nadzorczej podczas gdy dokonana przez Sąd wykładnia treści § 2 ,z której wynika że zarządzenie z pewnością dotyczy umów dzierżawy na okres powyżej 3 lat, jest wątpliwa w sytuacji gdy Burmistrz dokonał wykładni autentycznej wydanego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw .Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów a zastosowana przezeń wykładnia jest prawidłowa. Brak podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy ,innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego. W rozpoznawanej sprawie trudno uznać przedmiotowe zarządzenie wyłącznie za akt kierownictwa wewnętrznego skoro wkracza w kompetencje organu stanowiącego określone w art. 18 ust.2 pkt 9 lit.a u.s.g. Brak podstaw do tego by uznać dokonaną przez Burmistrza Gminy Chojna wykładnię za przesądzającą o treści wydanego zarządzenia w sytuacji gdy z treści § 2 nie wynika ograniczenie zakresu jego obowiązywania do umów dzierżawy na okresy krótsze niż 3 lata. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw , na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.