I OSK 319/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1984/05 odrzucające skargę P. z siedzibą w Warszawie na pismo Ministra Kultury z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. z siedzibą w [...] na pismo Ministra Kultury z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, argumentując, iż skarga jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie wnikając w prawidłowość dokonanej przez Ministra Kultury interpretacji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) (dalej u.d.i.p), w wyniku której uznał on wniosek skarżącego o udostępnienie informacji za pozostający poza zakresem ww. ustawy, należy stwierdzić, że zaskarżone pismo Ministra Kultury nie stanowiło decyzji administracyjnej i w związku z tym nie mieści się we właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Wniosek podlega więc odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie: 1) art. 3 § 2, art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zdaniem skarżącego Sąd odrzucił skargę rozstrzygając jednocześnie w uzasadnieniu o merytorycznej zasadności skargi. Ponadto, skarżący stwierdził, że w przypadku uznania przez Sąd I instancji, że pismo Ministra Kultury nie stanowi decyzji administracyjnej, powinien był potraktować je jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z ustawy; 2) art. 104 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 1, art. 127 § 3, art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) – zdaniem skarżącego pismo Ministra Kultury z dnia [...], jak również wcześniejsze pismo z dnia [...], należy uznać za decyzję administracyjną bądź o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź o umorzeniu postępowania, w przypadku uznania, iż brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy; 3) art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) – zdaniem skarżącego postanowienie Sądu I instancji pozbawiło go prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd; 4) art.. 1 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – zdaniem skarżącego Sąd I instancji odrzucając skargę nie dokonał rzetelnej analizy wniosku skierowanego do Ministra Kultury w świetle przepisów u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest argument skarżącego dotyczący naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, jakoby pisma Ministra Kultury z dnia [...] oraz z dnia [...] należało uznać za decyzje administracyjne, odmawiające skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej określone zostały w art. 5 u.d.i.p. Należy do nich przede wszystkim konieczność ochrony informacji niejawnych, tajemnic ustawowo chronionych, jak również potrzeba ochrony prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Uznanie przez Ministra Kultury, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy de facto informacji objętych zakresem u.d.i.p., nie stanowi przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, nie można uznać, iż stwierdzenie przez organ administracji pozostawania wniosku o udostępnienie informacji poza zakresem u.d.i.p. stanowi władcze rozstrzygnięcie organu w sprawie prawa dostępu do informacji publicznej. Pisma Ministra Kultury nie zawierają więc jednego z elementów decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W konsekwencji przyjętej przez organ interpretacji przepisów u.d.i.p., która nie była przedmiotem merytorycznej analizy Sądu, słuszna była rezygnacja z wydawania decyzji administracyjnej w tej sprawie i w związku z tym brak jest podstaw do potraktowania pism z dnia [...] i z dnia [...] jako decyzji administracyjnych. Nie można się także zgodzić z argumentem skarżącego, iż organ administracji, stwierdzając, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p wprost wskazuje, że na jego podstawie decyzję o umorzeniu postępowania można wydać jedynie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym: " jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.". Nieprzekonujący jest również argument, zgodnie z którym organ powinien był umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na brak podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja umorzenia postępowania ma na celu zakończenie wszczętych postępowań, które w wyniku różnych czynników nie mogą zostać rozstrzygnięte. Warunkiem jej zastosowania jest jednak wystąpienie tych czynników w trakcie toczącego się postępowania np. uchylenie podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w toczącej się sprawie. Instytucja umorzenia postępowania nie może być jednak stosowana w przypadku, kiedy organ nie wszczyna postępowania, uznając, iż nie ma podstaw prawnych do jego prowadzenia. Nie można się również zgodzić z twierdzeniem skarżącego, iż Sąd I instancji powinien był potraktować zaskarżone pisma jako akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten mówi bowiem o czynnościach materialno-technicznych. Czynności te muszą dotyczyć stwierdzenia lub uznania obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc konieczne jest istnienie związku pomiędzy przepisem prawa przyznającym uprawnienie lub obowiązek a czynnością organu ich dotyczącą. Pisma Ministra Kultury informujące, że w jego opinii wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie mieści się w zakresie powołanej ustawy, nie mogą zostać uznane za czynności dotyczące uprawnienia lub obowiązku z niej wynikającego. Należy także podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał merytorycznej oceny skargi. Przeciwnie, w uzasadnieniu Sąd stwierdził wprost, iż kwestią nieistotną w rozstrzyganej sprawie jest to, czy Minister dokonał prawidłowej analizy złożonego wniosku i czy właściwie interpretuje przepisy u.d.i.p. Sąd I instancji nie rozstrzygnął czy informacja żądana przez skarżącego jest informacją w rozumieniu u.d.i.p., a jedynie wskazał, że organ administracji, stwierdzając brak możliwości zastosowania tej ustawy, słusznie wyjaśnił skarżącemu swoje stanowisko pismem, nie wydając decyzji na podstawie jej art. 16 ust. 1. Nie można bowiem przyjąć, że organ administracji mógłby wydać decyzję na podstawie ustawy, której brak zastosowania w danej sprawie stwierdza. Sąd I instancji nie rozstrzygnął więc, że niezasadne są wątpliwości skarżącego co do przyjętej przez Ministra Kultury interpretacji jego wniosku w świetle przepisów u.d.i.p., a jedynie, że przyjęty przez skarżącego tryb postępowania w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalny. Niezasadny jest również argument skarżącego dotyczący naruszenia postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie pozbawienia prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji stwierdził jedynie, że niedopuszczalna jest skarga na pismo Ministra Kultury stwierdzające, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w jego opinii poza zakresem u.d.i.p. Nie oznacza to, że skarżący nie ma innych możliwości poddania działania Ministra Kultury kontroli sądów administracyjnych. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych należy przyjąć, iż w przypadku braku decyzji administracyjnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej prawidłowość działania organu może zostać skontrolowana przez sąd administracyjny w drodze skargi na bezczynność tego organu. Prawo do rozpatrzenia sprawy skarżącego przez sąd nie zostało więc naruszone. W związku z tym, że Sąd I instancji odrzucił skargę z powodu jej niedopuszczalności, bezzasadne są również argumenty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów u.d.i.p. W szczególności bezzasadny jest zarzut, że Sąd I instancji nie dokonał szczegółowej analizy czy informacje, których udostępnienia zażądał skarżący, są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Należy stwierdzić, że Sąd odrzucając skargę z powodu jej niedopuszczalności słusznie nie dokonywał analizy merytorycznej zasadności działań Ministra Kultury. W związku z powyższym Sąd podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.