I OSK 433/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu dniu 17 maja 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 625/05 o odrzuceniu skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 25 sierpnia 2005 r., (...) w przedmiocie nieodpłatnego nabycia przez Bogusławę B. prawa własności nieruchomości położonej w S. przy ul. K. 9 postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 25 sierpnia 2005 r., którą uchylono zaskarżoną przez Bogusławę B. decyzję wydaną przez Zastępcę Burmistrza S. z dnia 20 lipca 2005 r. i orzeczono o nieodpłatnym nabyciu przez Bogusławę B., z mocy przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości /Dz.U. nr 113 poz. 1209 ze zm./, prawa własności w stosunku do nieruchomości, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w Szklarskiej Porębie przy ul. Krótkiej 9. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd podkreślił, że zgodnie z przeważającym poglądem prawnym gmina nie posiada legitymacji skargowej w sprawie, w której organ tej gminy orzekł o roszczeniu osoby trzeciej. Od tego postanowienia Gmina S. wniosła skargę kasacyjną, błędnie nazwaną “zażaleniem". W skardze kasacyjnej pełnomocnik Gminy adwokat Bartosz Ł. zarzucił naruszenie przepisu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przez nieznanie Gminy za stronę uprawnioną do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 25 sierpnia 2005 r. oraz naruszenie przepisu art. 58 par. 1 pkt 6 tej ustawy przez odrzucenie skargi, bez wskazania w uzasadnieniu postanowienia podstawy takiego rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. W skardze kasacyjnej adwokat wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Gminy podniósł, że odmowa uznania Gminy za stronę tego postępowania oznaczałaby pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego możliwości dochodzenia swoich praw /jako właściciela nieruchomości/ przed sądem i brak ochrony przed bezprawnymi działaniami zmierzającymi do zawłaszczania gruntów, stanowiących własność Gminy. Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, iż Sąd odrzucił skargę w oparciu o art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wskazując, z jakiej przyczyny uznał wniesienie skargi za niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. podniosło, iż w orzecznictwie w większości przypadków możliwość udziału gminy w postępowaniu, w którym została wydana decyzja przez jej organ oceniana jest negatywnie, niemniej jednak w szczególnych przypadkach udział gminy na prawach strony, powinien być dopuszczalny, w przypadku wykazania interesu prawnego gminy, bez względu na to, czy organ gminy jest uprawniony do wydania decyzji w I instancji. W przypadku podzielenie przez Sąd tego stanowiska i uwzględnienia skargi kasacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odstąpienie od zasądzenia od Kolegium kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ugruntował się przeważający pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten kierunek orzecznictwa nie uległ zmianie po reformie ustrojowej. Dominuje pogląd, zgodnie z którym gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, zarówno wówczas, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, jak i wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji. Taka ocena prawna przedstawionej wyżej sytuacji znajduje liczne poparcie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego /uchwała 5 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 17; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - ONSA 2003 Nr 4 poz. 115; wyr. z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2005 r., OSK 788/05 oraz OSK 789/05; postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., II OSK 368/06 - nie publ./. W myśl art. 1 ust. 3 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości wydaje (...) wójt, /burmistrz, prezydent/, starosta lub marszałek województwa - w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika, że organ gminy kształtuje stosunki prawne, których jedną ze stron jest gmina organu wydającego decyzję. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Nie można bowiem przyjąć, że gmina może występować raz jako organ wydający decyzję, a raz jako strona postępowania - zależnie od etapu, w jakim znajduje się sprawa. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza w zasadzie możliwość występowania w tej sprawie jednostki samorządu terytorialnego jako strony postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W takim postępowaniu jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony, a więc nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu /por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 - ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/. Z powyższych przyczyn należy uznać, że gmina, której organ wydał decyzję w I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego w tej sprawie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia w oparciu o art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na rozpoznanie skargi kasacyjnej należało uznać za bezprzedmiotowy.