II SA/Bk 622/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie P.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania przedłożenia opinii technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz J. P. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. wszczął we wrześniu 2004 r. na wniosek pana J. P. – właściciela nieruchomości w miejscowości S. W. [...], postępowanie w sprawie sprawdzenia zgodności budowy obory z warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz legalności budowy garażu na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], położonej we wsi S. W. [...] w gminie K., należącej do pana L. S. B. Organ I instancji postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2004 roku z powołaniem się na art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 roku, Dz. U. nr 207, poz. 2016) nakazał panu L. S. B. w terminie do dnia [...] sierpnia 2005 roku opracować i przedłożyć w Inspektoracie opinię techniczną budynku obory, sporządzoną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, pod względem zgodności jego wykonania z warunkami technicznymi, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów bezpieczeństwa pożarowego, którym powinny odpowiadać ściany zewnętrzne zlokalizowane przy granicy działek i pełniące funkcję oddzielenia pożarowego. Organ stwierdził – po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowego obiektu i wysłuchaniu zeznań świadków, iż przedmiotowa obora wybudowana została w latach 1974 - 1975, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Urząd Powiatowy w W. M., a więc legalnie i dlatego też nie ma tu zastosowania art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego na podstawie którego należałoby odnosić się do przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązującej w okresie realizacji obiektu. W trakcie oględzin nie przedłożono jednak dokumentacji budowy, ponieważ, nie zachowała się ona ze względu na to, iż była materiałem dowodowym w postępowaniach sądowych w sprawie budowy obiektów na przedmiotowej działce. W związku z opisanym wyżej stanem technicznym obory organ I instancji, mając na uwadze Rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (obowiązujących w okresie realizacji obiektu), jak również Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obowiązujących obecnie), a w szczególności przepisy zawarte w w/w rozporządzeniach dotyczące bezpieczeństwa pożarowego wskazał, iż zachodzi uzasadniona obawa niespełnienia wymagań stawianych ścianom zewnętrznym budynku, pełniącym funkcję oddzielenia pożarowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pan L. S. B., twierdząc, że stan budynku jest dobry i nie ma potrzeby nakazywania wykonania opinii technicznej. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził w postępowaniu odwoławczym z udziałem stron dodatkowe oględziny, po czym decyzją z dnia [...] maja 2005 roku nr [...] orzekł o uchyleniu w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wizja lokalna przeprowadzona przez pracowników organu w dniu [...] kwietnia 2005 roku nie potwierdziła ustaleń organu I instancji w zakresie grubości ścian. Stwierdzono, że skoro budynek obory został wybudowany w latach 1974-75 na podstawie pozwolenia na budowę i nie zachowała się dokumentacja projektowa, to należy przeanalizować, czy przepisy dotyczące warunków technicznych obowiązujących w dacie budowy zostały spełnione. Stosownie bowiem do § 330 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.02.75.690)3 - przepisów rozporządzenia nie stosuje się do obiektów budowlanych wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego winny zastosować w tym przypadku przepisy z 1966r. - Rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Bud. z dnia 19 lipca 1966 Nr 10, poz.44) tj. obowiązujące w dacie budowy obiektu. Analizując powyższe przepisy i stan faktyczny sprawy organ II instancji uznał, że spełnione są wszystkie warunki dotyczące usytuowania przedmiotowej obory. Ponadto analizując przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z roku 1980 (Dz.U. Nr 17, poz.62), organ również uznał za spełnione wszystkie warunki dotyczące usytuowania przedmiotowej obory podnosząc, iż lokalizacja obór na dwóch sąsiednich posesjach, będących własnością pana P. i pana B. jest zgodna z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie ich realizacji. Także rozpatrując szczególne warunki dla budynków rolniczych dotyczące wymagań przeciwpożarowych, organ nadzoru podniósł, iż wszystkie ściany w obu sąsiadujących budynkach są murowane, a dachy powstały z materiałów trudno zapalnych. Powyższe oznacza, że przedmiotowy budynek zrealizowany został zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. Z tego powodu organ II instancji uznał, iż nieuzasadnione było nakazanie panu L. S. B. wykonania opinii technicznej budynku obory przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W rozumieniu art. 105 § 1 Kpa etap postępowania administracyjnego, zakończony zaskarżonym postanowieniem, stał się dla organu bezprzedmiotowy. Stąd też organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. i umorzył w tym zakresie postępowania administracyjne organu I instancji. W skardze na to postanowienie wywiedzionej do sądu administracyjnego pan J. P. podniósł, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie dokonał w sposób właściwy oceny faktów przedstawionych w trakcie całego postępowania administracyjnego, dokonując dowolnej jego oceny. Podkreślił, iż organ wydający postanowienie winien podać podstawę prawną wydanego postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa, a organ wydający postanowienie podał jako podstawę prawną, między innymi przepisy § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z roku 1980 (Dz.U. Nr 17, poz.62) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, który zdaniem organu dopuszcza sytuowanie budynków w odległości co najmniej 4 m. Skarżący zauważył, iż przytaczając treść § 12 w/w rozporządzenia organ zawarł w nim treść przepisu § 13 w/w rozporządzenia, co jego zdaniem narusza w tym zakresie przepisy postępowania administracyjnego. Ponadto zdaniem skarżącego, organ przy ustalaniu odległości między budynkami pominął przepisy § 14 w/w rozporządzenia, które wskazują na minimalne odległości pomiędzy budynkami inwentarskimi, które w przypadku odległości pomiędzy oborą pana B. a budynkiem pana P. winna wynosić 8 m. Według skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. właściwie zastosował przepisy art. 81 c ust 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 roku Dz. U. Nr 207, póz 2016 z późniejszymi zmianami) nakazując panu L. S. B., opracowanie opinii technicznej budynku obory pod względem zgodności jej wykonania z warunkami technicznymi, a w szczególności z przepisami bezpieczeństwa pożarowego. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów pana J. P.wyjaśnił, iż organ nadzoru budowlanego w razie uzasadnionych wątpliwości, co do robót budowlanych lub stanu technicznego budynku, może na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlanego z 1994 roku nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie ocen technicznych lub ekspertyz. Niemniej jednak w tej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, dlatego też organ uchylił postanowienie z dnia 1 kwietnia 2005 roku w tym zakresie. Podnoszona natomiast przez skarżącego kwestia odległości zawarta w § 14 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1980 roku (Dz.U. nr 17, poz. 62) w latach budowy nie była obowiązująca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane przez skarżącego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia Sąd do oceny sprawy w nieco innym aspekcie, niż ujęły to zarzuty skargi. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 z późn. zm) zwanej dalej kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści powołanego przepisu prawa wynikają dwie istotne zasady postępowania administracyjnego. Pierwsza wskazująca, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte tylko z urzędu bądź na wniosek strony. Druga wskazuje, że w obu przypadkach czynności inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego winny zostać podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest przestrzeganie, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, zasad wynikających z przepisów art. 7 kpa, art. 77 kpa. i art. 80 kpa. Oznacza to, że organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (vide wyrok NSA z 27.06.1997 I S.A./Łd 123/96 niepublikowany). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie sprawdzenia zgodności budowy obory z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz legalności budowy garażu na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej we wsi S. W. [...] w gminie K., należącej do Pana L. S. B. zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego w W. M. na wniosek pana J. P. (wniosek i zawiadomienie o wszczęciu postępowania k.1 i 10 akt administracyjnych organu I instancji). W toku tegoż postępowania dokonano w dniu [...] września 2004 roku oględzin przedmiotowych obiektów budowlanych w celu sprawdzenia zgodności z warunkami technicznymi obory i legalności budowy garażu, sporządzając z tej czynności dowodowej protokół oględzin (k. 13 akt administracyjnych organu I instancji). W trakcie oględzin organ I instancji dokonał niezbędnych ustaleń oraz wysłuchał wyjaśnień osób biorących udział w oględzinach. Sporządzono również szkic sytuacyjny, na którym wyszczególniono murowany budynek obory oraz murowany garaż (k. 11 akt administracyjnym organu I instancji). Na podstawie powyższego w dniu [...] marca 2005 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. zawiadomił strony, że zostały zebrane dowody w sprawie zgodności z warunkami technicznymi budowy obory oraz legalności budowy garażu na przedmiotowej działce, stanowiącej własność pana L. S. B., a zatem można zapoznać się z aktami sprawy. Po czym w dniu [...] kwietnia 2005 roku zostało wydane przez ten organ, z powołaniem się na art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 roku, Dz. U. nr 207, poz. 2016) postanowienie w którym nakazano panu L. S. B. w terminie do dnia [...] sierpnia 2005 roku opracować i przedłożyć w Inspektoracie opinię techniczną budynku obory, sporządzoną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, pod względem zgodności jego wykonania z warunkami technicznymi, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów bezpieczeństwa pożarowego, którym powinny odpowiadać ściany zewnętrzne zlokalizowane przy granicy działek i pełniące funkcję oddzielenia pożarowego. Zarówno w treści sentencji tego postanowienia, jak też jego uzasadnieniu organ I instancji ustosunkował się jednie do warunków technicznych i legalności położonej na przedmiotowej działce obory. Nie wspominano przy tym ani słowem o kwestii legalności budowy garażu, również znajdującego się na tej działce. W tym miejscu przede wszystkim należy przypomnieć, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2001 roku, IV SA 1091/99, LEX nr 78924). W sprawie niniejszej organ I instancji, w oderwaniu od treści wniosku wszczynającego postępowanie, a także w oderwaniu od tego jakiemu celowi miały służyć dokonane w sprawie oględziny - rozpoznał sprawę o ustalenie zgodności z przepisami prawa budowy obory, mimo iż z pisma pana J. P. wszczynającego postępowanie administracyjne wynikało, iż wnioskodawca oczekuje zbadania legalności zarówno obory jak i garażu. Z treści tego pisma wynikało więc, iż wnioskodawca oczekiwał wydania postanowienia co do obu budynków. W tym też zakresie przecież toczyło się postępowanie administracyjne, o czym świadczy bezspornie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, protokół dokonanych w toku postępowania oględzin (k. 13 akt administracyjnych organu I instancji) oraz zawiadomienie o zakończeniu postępowania (k. 11 akt administracyjnych organu I instancji). Natomiast postanowienie wydane przez organ w dniu [...] kwietnia 2005 roku, nie załatwiało sprawy kompleksowo pomijając kwestię legalności budowy garażu i pozostawiając tą kwestię bez rozpoznania, mimo iż garaż położony na działce pana L. S. B. niewątpliwie jest innym obiektem budowlanym niż znajdująca się tam obora. Widać to zarówno na szkicu sytuacyjnym (k. 11 akt administracyjnych oraz w akcie notarialnym (A Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 roku – k.16 akt administracyjnych), w których garaż został wyszczególniony. Również organ administracji II instancji – rozpoznając odwołanie pana L. S. B. od zaskarżonego postanowienia nie podjął żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne rozpoznanie treści żądania strony w pełnym zakresie, ustosunkowując się ponownie jedynie do kwestii legalności budowy obory. Wydane zatem w toku postępowania administracyjnego postanowienia nie rozstrzygały w pełni o istocie sprawy, a zatem nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Bezzasadne przy tym - w ocenie Sądu - było umarzanie całego postępowania przez P. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, kiedy to nie rozpoznano o całości żądania. Dopiero wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości pozwoli na dokonanie prawidłowych ustaleń przed organy nadzoru budowlanego i da podstawę do dalszych rozważań w zakresie ewentualnego umorzenia postępowania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny mieć także na uwadze czy przyjęty przez organ I instancji tryb załatwienia sprawy był prawidłowy. Okoliczność ta bowiem nie pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotu niniejszego postępowania. Podkreślić bowiem należy, że organy nadzoru budowlanego zastosowały w sprawie tryb określony w art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Ustawodawca, w art. 81c cytowanej ustawy, przyznał organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Otrzymane informacje oraz dokumenty nie zawsze będą wystarczające dla prawidłowego ocenienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego stanu sprawy. Dlatego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ, na podstawie ust. 2 omawianego artykułu, może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Przyjęcie formy aktu administracyjnego oznacza, że uprawnione do nakładania obowiązków są organy, przed którymi toczy się postępowanie administracyjne. Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ma charakter dowodowy i nie może stanowić tytułu egzekucyjnego uprawniającego do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 roku, II SA/Gd 1425/98, ONSA z 2000 roku, nr 2, poz. 71). Przyjęcie że postanowienie wydawane na podstawie art. 81 c ust. 2 ma charakter dowodowy, prowadzi do wniosku, że postępowanie w którym jest ono podejmowane, jest bądź częścią innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź stanowi element wyjaśniania przez właściwy organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (Prawo budowlane - Komentarz Zdzisława Kostka, Gdańsk 2005 rok, str. 183). W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2000 roku, II SA/Gd 2016/98, niepublikowanym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że miejsce, w jakim przepis art. 81 c ust. 2 został umieszczony, dowodzi, iż ma on charakter ogólny i zarazem procesowy oraz, że winien być stosowany w związku z odpowiednim przepisem z części szczegółowej ustawy Prawo budowlane. Te wszystkie okoliczności winien mieć więc na uwadze organ nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylono zaskarżone postanowienie jako wydane z istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi).-