II OSK 704/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Barbara Adamiak Małgorzata Jaśkowska ( spr.) Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 161/04 w sprawie ze skargi L. L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gi 161/04- będącym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę L. L. wniesioną na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], wydane w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego . Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał L. L. rozbiórkę dobudówki wzniesionej przy budynku mieszkalno-usługowym położonym przy ul. T. w T. Po rozpatrzeniu odwołania L. L. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie w części dotyczącej określenia warunków rozbiórki, utrzymując w mocy wydany nakaz. Skarga na decyzję ostateczną została oddalona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 21/00. Pismem z dnia 15 września 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. stwierdził niewykonanie obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia 19 listopada 1999 r., wzywając L. L. jako zobowiązanego do jego wykonania w ciągu 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Powołując się na doręczenie upomnienia w dniu 16 września 2003 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w dniu 13 listopada 2003 r. wydał tytuł wykonawczy, Nr [...] (zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji), w którym określił jako wymagalny, wynikający z decyzji, obowiązek w postaci nakazu rozbiórki dobudówki do budynku przy ul. T. w T. Dodatkowo postanowieniem z dnia 13 listopada 2003 r. organ ten nałożył na L. L. grzywnę w kwocie 8.283,30 zł, wyliczoną jako iloczyn powierzchni zabudowy, objętej nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa GUS (Dz. Urzęd. GUS z 2003 r. Nr 8, poz. 42), tj. 17,76 m2 x 2.332 zł x 1/5 = 8.283,30 zł, wzywając do uiszczenia grzywny do dnia 15 grudnia 2003 r. oraz do wykonania obowiązku do dnia 20 grudnia 2003 r. Jako podstawę prawną postanowienia organ egzekucyjny powołał przepisy art. 119 § 1, art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968). L. L. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, jak i zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny L. L. wskazał ponownie na niewykonalność decyzji o nakazie rozbiórki z dnia 19 listopada 1999 r. Podniósł także, iż wyznaczony termin zapłaty grzywny (do 15 grudnia), jak i wykonania rozbiórki obiektu (do dnia 20 grudnia), są nierealne, skoro postanowienie otrzymał dopiero w dniu 10 grudnia 2003 r. Wreszcie żalący się zarzucił, iż do wyliczenia grzywny przyjęto powierzchnię obiektu wynoszącą 17,76 m2 , podczas gdy z opinii technicznej K. F. wynika, że powierzchnia użytkowa zabudowanej wnęki wynosi 12,1 m2, a nie przeprowadzono w jego obecności nowych pomiarów. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2004 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie organu II instncji, postępowanie egzekucyjne prowadzone jest bowiem prawidłowo, a grzywnę w celu przymuszenia wyliczono zgodnie z obowiązującymi zasadami. Nadto, termin wykonania obowiązku rozbiórki upłynął w dniu wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalającego skargę na decyzję o nakazie rozbiórki, tj. 20 listopada 2001 r. W skardze do sądu administracyjnego L. L. wniósł o uchylenie postanowień organów jako wydanych z naruszeniem art. 17§ 2 oraz art. 33 pkt 1 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wobec nieuwzględnienia jego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na niewykonalność obowiązku rozbiórki. Organ odwoławczy wniósł zaś o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Rozpoznając skargę L. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, iż przepis art. 122 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), przyznaje zobowiązanemu dwa odrębne środki prawne ochrony w postępowaniu egzekucyjnym, a mianowicie: zarzuty i następnie zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 cyt. ustawy) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. W konsekwencji, w razie skorzystania przez zobowiązanego z obydwu środków, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, rozpoznając zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny organ II instancji nie może badać przesłanek z art. 33 cyt. ustawy, które wszak stanowią podstawy zarzutu. Równocześnie brak jest podstawy prawnej do wydania przez organ II instancji w toku rozpatrywania zażalenia postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, czego domagał się skarżący. Jako w konsekwencji chybione ocenił Sąd I instancji stanowisko L. L., zgodnie z którym w niniejszej sprawie naruszono przepisy art. 33 pkt 1 i 5 ustawy. WSA w Gliwicach wyjaśnił ponadto, że zasady nakładania grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy art. 119 -123 cyt. ustawy. W myśl art. 122 § 1 i 2 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny, które z kolei powinno zawierać wezwanie do jej uiszczenia w oznaczonym terminie oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu. Zgodnie z art. 121 § 4 i 5 tej ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna jest jednorazowa, a jej wysokość w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Odnosząc te rozważania do niekwestionowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy, Sąd ocenił, iż zarówno wysokość grzywny, jak i postanowienie o jej nałożeniu odpowiadały prawu. Powierzchnię zabudowy dla wyliczenia wysokości grzywny przyjęto bowiem zgodnie z ustaleniami decyzji z dnia 19 listopada 1999 r. o nakazie rozbiórki. W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż sporna dobudowa ma wymiary w rzucie 2,4 x 7,4 m. Na etapie postępowania egzekucyjnego nie następuje ponowne czynienie pomiarów obiektu, czy jego części, a przy tym dla ustalenia wysokości grzywny nie przyjmuje się powierzchni użytkowej, lecz powierzchnię zabudowy, czyli wymiary w rzucie poziomym. Dodatkowo, podniesione w skardze kwestie co do niewykonałności obowiązku, uznane zostały za niemające znaczenia dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zatem w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem było postanowienie o nałożeniu grzywny, nie było zdaniem WSA w Gliwicach potrzeby rozważania przesłanek z art. 33 ustawy. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez L. L., reprezentowanego przez adwokata Z. K. Strona skarżąca orzeczeniu WSA w Gliwicach zarzuciła naruszenie prawa – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz z art. 33 pkt 4 i 5 oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17. 06. 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), tj. naruszenie przepisów postępowania sądowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA, iż organy nadzoru budowlanego I i II instancji naruszyły przepis art. 33 pkt 4 i 5 oraz art. 119 § 1 cytowanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niesłuszne uznanie merytorycznej decyzji o nakazie rozbiórki dobudówki z dnia 19 listopada 1999 r. za możliwą do wykonania mimo nieokreślenia wszystkich osób do tego zobowiązanych oraz mimo istotnych przeciwskazań do przeprowadzenia tej rozbiórki z punktu widzenia techniki budowlanej wskutek zagrożenia katastrofą budowlaną w razie wykonania rozbiórki, w wyniku czego doszło do pominięcia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym ustaleń dokonanych w równolegle toczącym się przed tymże Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowaniu w sprawie sygn. akt II SA/GL 193/04, także zakończonym w tym samym dniu wyroku oddalającym skargę skarżącego, a dotyczącej przedmiotowej rozbiórki dobudówki w zakresie zasadności prowadzenia w tej sprawie postępowania egzekucyjnego z uwagi na niewłaściwe określenie osób zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki, ale przede wszystkim z uwagi na niewykonalność tego nakazu z przyczyn techniki budowlanej, co wykazał jeszcze w postępowaniu administracyjnym rzeczoznawca budowlany K. F. Dodatkowo, zdaniem autora skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed WSA w Gliwicach nie zwrócono uwagi na naruszenie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, występujące w niniejszej sprawie jednocześnie jako organy egzekucyjne, określonych w art. 121 § 5 wyżej cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasad prawidłowego wyliczenia wysokości zaskarżonej grzywny przez przyjęcie błędnej podstawy tego wyliczenia, tj. zawyżonej powierzchni dobudówki w wymiarze 17,76 m2, zamiast rzeczywistego wymiaru 12, 1 m2 oraz błędnego wyliczenia wysokości grzywny w kwocie 8.283,30 zł zamiast 7.928,06 zł. Jako uzasadnienie podniesionych zarzutów L. L. podniósł, iż w jego przekonaniu sprawa orzeczonej wobec niego grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji z dnia 19 listopada 1999 r. o nakazie rozbiórki dobudówki położonej w T. przy ul. T. - pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzoną równolegle sprawą o uznanie tej decyzji za niewykonalną, w której wydany w tym samym dniu wyrok WSA w Gliwicach został również zaskarżony przez skarżącego wniesioną niemal równocześnie skargą kasacyjną. Dopóki zatem sprawa ewentualnego stwierdzenia niewykonalności decyzji nie zostanie prawomocnie zakończona brak jest podstaw do nakładania na niego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki przybudówki. Po drugie, nałożona grzywna nie powinna być orzeczona, albowiem przymuszenie do wykonania rozbiórki obiektu dobudówki, która w ocenie rzeczoznawcy budowlanego K. F. doprowadzi do katastrofy budowlanej , stanowi naruszenie podstawowych zasad prawa budowlanego. W zaskarżonym wyroku WSA w Gliwicach w ogóle pomija ten aspekt sprawy poprzez stwierdzenie, iż wskazane w art. 33 ustawy egzekucyjnej okoliczności nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji – według skarżącego – nie sposób się zgodzić. W konsekwencji podniesionych zarzutów L. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.183 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm. / powoływanej dalej jako p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie dopatrzono się naruszenia prawa , stanowiącego przyczyny nieważności określone w art.183 §2 p.p.s.a., stąd Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się tylko co do zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej. Stwierdził przy tym, iż skarga kasacyjna jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok nie naruszył bowiem prawa, a orzeczenie swoje należycie uzasadnił. Należy podkreślić przy tym na wstępie , że skarga dotyczyła prawidłowości postępowania egzekucyjnego w administracji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Odnosiła się więc do sytuacji związanej z wykonalnością decyzji , i to takiej która miała charakter prawomocny oraz podlegała wcześniejszej kontroli sądowej , o czym świadczy wyrok NSA z 20 listopada 2001r sygn. akt II SA/Ka 21/00. W wyniku tek kontroli skarga na przedmiotową decyzję została oddalona, co oznaczało ., że sąd administracyjny nie dopatrzył się w niej naruszenia prawa, w tym rażącego naruszenia prawa , którego przesłanki wynikają z art.156 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego/ DzU 2000 r Nr 98 poz.1071 ze zm./. Nie można też pomijać faktu, iż ustawa z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ DzU 2002r Nr 110 poz. 968 ze zm. w tekście obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego/ , przewiduje różne środki zaskarżenia , w tym zarzuty czy zażalenie na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego. Mogą być one składane w jednakowym czasie , gdyż informuje się o nich zobowiązanego przy doręczeniu tytułu wykonawczego / art.122 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.../. Należy też podkreślić , iż powołane środki zaskarżenia oparte są na różnych podstawach prawnych . Stąd ich rozpatrywanie jest w istocie od siebie niezależne , organ kontrolujący bada bowiem wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę i przedmiot danego środka . Dlatego nie można przyjąć, że rozpatrzenie zarzutu jest niezbędne dla sformułowania wypowiedzi o prawidłowości zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Można zauważyć oczywiście związek pomiędzy tymi środkami , nie oznacza to jednak , iż w postępowaniu dotyczącym postanowienia o zastosowaniu grzywny należy badać przesłanki dopuszczalności egzekucji administracyjnej , odnośnie których zarzuty zostały podniesione w innym postępowaniu. Oba te środki zaskarżenia oparte są bowiem na innych podstawach, a i nie bez znaczenia jest również to, jaki charakter ma zastosowany środek egzekucyjny. Grzywna w celu przymuszenia nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych . W razie uwzględnienia zarzutów i umorzenia postępowania egzekucyjnego / wskutek uchylenia postanowienia o odmowie ich uwzględnienia/ strona może się domagać zwrotu wpłaconych należności. Zgodnie bowiem z art. 60 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzenie postępowania z przyczyn o których mowa w art. 59§1 pkt 1-8 oraz 10, /a tylko te mogłyby wchodzić w grę w przedmiotowej sprawie/ powoduje uchylenie dokonanych czynności , jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Pozostają jedynie w mocy prawa osób trzecich nabyte na skutek tych czynności.. Z tego powodu niezasadny jest zarzut naruszenia przez WSA w Gliwicach art. 33 pkt 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art.141 §4 oraz 145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie dotyczącej grzywny w celu przymuszenia sąd nie stosował bowiem , ani nie mógł stosować, art. 33 p.p.s.a. odnoszącego się do podstaw zarzutów. Należy zresztą podkreślić, iż zarzut niewykonalności decyzji czy skierowania jej do osoby niebędącej stroną może być zarówno podnoszony w postępowaniu administracyjnym , jak i w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia zarzutów, nie zaś w postępowaniu dotyczącym zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego. Naczelny Sad Administracyjny podziela stanowisko WSA w Gliwicach zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku , iż wskazane w art.33 ustawy egzekucyjnej okoliczności , w razie skorzystania przez zobowiązanego z obydwu środków zaskarżenia, zarzutu i zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny , nie mogą być przez organ II instancji badane w postępowaniu dotyczącym wymierzenia grzywny. Wbrew zarzutom skarżącego nie więc jest prawdziwy pogląd , iż dopóki sprawa ewentualnego stwierdzenia niewykonalności decyzji nie zostanie prawomocnie zakończona , brak jest podstaw do nakładania na niego grzywny w celu przymuszenia . Wniesienie zarzutów, a następnie zaskarżenie wydanego w ich wyniku postanowienia nie wstrzymuje bowiem automatycznie czynności egzekucyjnych/ por. art. 35 §1 i art. 17 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym/.Swoje stanowisko w tej sprawie WSA wyłożył w sposób jasny i pełny, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. , zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze , stanowisk pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy znalazły się w zaskarżonym wyroku, łącznie z uzasadnieniem , dlaczego sąd nie brał pod uwagę argumentów odnośnie niewykonalności decyzji i złego określenia strony, podniesionych w zarzutach zgłaszanych w postępowaniu egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się też w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisów postępowania polegających na naruszeniu art.145§1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art.119 §1 ustawy egzekucyjnej, a uzasadnionych tym, iż WSA nie zauważył , iż organy egzekucyjne błędnie przyjęły określone w art. 121 §5 tej ostatniej ustawy wyliczenie grzywny przez przyjęcie zawyżonej powierzchni dobudówki . Na podstawie art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się , gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiazanego obowiazku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności , a w szczególnności czynności , której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiazanego. Grzywnę nakłada się również , jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiazków o charakterze niepieniężnym" .Zgodnie zaś z art.121 §4 jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego m. inn. z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Jej wysokość określa §5 art.121. Wynosi ona , w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części , iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części , objętego nakazem przymusowej rozbiórki , i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego , ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych .Cena ta ogłoszona w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 20 sierpnia 2003r w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2003r / Dz. Urzęd. GUS z 2003r Nr 8 , poz.42 /wynosiła 2 332 , 1/5 jej stanowiła zaś 466, 4 zł. Powierzchnia zabudowy budynku miała wymiary 17, 76 m2. Obliczono ją biorąc pod uwagę wymiar w rzucie poziomym tj 2,4 x 7, 4 m . Różnica pomiędzy kwotą przyjmowaną przez skarżącego a przyjętą przez WSA wynikała zaś z faktu, iż skarżący jako przedmiot obliczeń brał powierzchnię użytkową wnęki a Sąd powierzchnię zabudowy. Przy obliczaniu grzywny , zgodnie z art.,121§5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uwzględnia się zaś powierzchnię zabudowy, a nie powierzchnię użytkową . Powierzchnia użytkowa występuje jedynie jako kryterium obliczania ceny m/2 przez Prezesa GUS. Stąd zarówno organy jak i WSA przyjęły prawidłowy sposób obliczenia grzywny. Iloczyn 17, 76 x 466,4 daje bowiem kwotę 8283,30 . W związku z brakiem naruszenia ;przepisów prawa w tej mierze nie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia, niezasadny jest więc zarzut naruszenia art.145§1 p.p.s.a.. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a.orzekł jak w sentencji.