II OSK 1377/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1098/03 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1098/03, oddalił skargę K. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał K. S. rozebrać rozbudowane części pawilonu byłej kwiaciarni zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w G., o wymiarach: od strony południowej 7,40 m x 2,48 m i od strony wschodniej 2,94 x 0,64 m o wysokości 3,94 m do 3,33 m oraz od strony wschodniej podest betonowy na powierzchni 2,18 m x 1,0 m i schody na powierzchni 2,18 m x 0,62 m oraz drugi podest o wymiarach 2,55 m x 0,40 m, a także od strony północnej betonowe schody zewnętrzne z poziomu terenu do piwnicy wraz z murem wokół schodów na długości 4,72 m i szerokości 0,95 m na całej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej na działce nr [...] przy ul. [...] w G., w obecności stron postępowania ustalono, że roboty budowlane były zakończone, oprócz robót wykończeniowych nie wykonano wypraw na elewacjach zewnętrznych, a wewnątrz dokonano wyposażenia sklepu (spożywczo-alkoholowego) w meble. Zgodnie zaś z oświadczeniem pełnomocnika K. S., po zakupie przedmiotowego lokalu użytkowego w 2001 r. przystąpiono do jego remontu w roku 2002, nie przeprowadzając przy tym żadnych zmian konstrukcyjnych. W toku postępowania, w wyniku zakwestionowania tego oświadczenia, przez Lokatorsko-Własnościową Spółdzielnię "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stwierdził, iż rozbudowa lokalu przy ul [...] w G. rozpoczęła się na przełomie października i listopada 2002 r. Ustalenia powyższe organ oparł w szczególności na analizie akt archiwalnych Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w G., z których wynika, iż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta G. udzielił pozwolenia na budowę kwiaciarni. Skarżąca nabyła następnie nieruchomość zabudowaną pawilonem – kwiaciarnią, zaś opis przedmiotowego obiektu, zawarty w akcie notarialnym, pokrywał się z projektem budowlanym zatwierdzonym wskazaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ uznał zatem, że rozbudowa dokonana przez inwestorkę po dniu [...] października 2002 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jako przeprowadzona niezgodnie z przepisami, podlegała rozbiórce. W wyniku odwołania skarżącej od powyższej decyzji (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Sąd I instancji stwierdził, że nie mogła być ona uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 48 obowiązującej wówczas ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. stanowił zaś, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Sąd I instancji uznał, że okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne. W ocenie Sądu przedmiotowy obiekt został rozbudowany w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę z 1981 r. Organ zaś ustalił, iż rozbudowy obiektu dokonano w 2002 r., co wynika z zebranego materiału dowodowego, w tym ze szkiców granic działek i utrwalania nowych punktów granicznych. Sąd I instancji uznał, że rozbudowa ta została bezspornie wykonana bez pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że skarżąca kwestionuje fakt, iż to nie ona, a poprzedni właściciel dokonał rozbudowy, jednakże stwierdził, że nie ma to znaczenia dla oceny rozstrzyganej sprawy, gdyż w literaturze prawniczej oraz orzecznictwie sądów administracyjnych uważa się, iż zmiana właściciela nieruchomości nie ma wpływu na orzeczony nakaz rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniosła skarżąca K. M. (poprzednio S.), reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to: – art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi od decyzji, która obarczona była naruszeniami prawa – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. – przez to, że nie zebrano w toku postępowania administracyjnego wszystkich dowodów na okoliczność dokonania rozbudowy przedmiotowego budynku i terminu tego działania, zaś zebrany materiał dowodowy oceniono w sposób nielogiczny i jednostronny, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., – art. 134 § 1 p.p.s.a. przez to, że Sąd I instancji nie podjął jakichkolwiek ustaleń co do okresu, w jakim dokonano rozbudowy budynku, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezzasadnie stwierdzono, że okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne, gdy tymczasem strona skarżąca kwestionowała ustalenia organów administracji co do okresu, w jakim dokonano rozbudowy, a więc istniał co do tego spór, zatem to uchybienie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na istotny fakt, w jakim okresie dokonano rozbudowy budynku, w świetle przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.; 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), poprzez brak zastosowania tychże przepisów i brak oceny zaskarżonej decyzji przez ich pryzmat, gdy tymczasem takie działanie było uzasadnione ze względu na to, że wskazane przepisy, w wypadku zajścia przesłanek z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w inny sposób regulowały kwestię rozbiórki budynku. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od organu kosztów postępowania oraz podtrzymano wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt na działce nr [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie zaś z uchylającą ją ustawą – Prawo budowlane z 1994 r., stosownie do art. 103 ust. 2, art. 48 nowej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, zaś do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie skarżącej przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie może być zatem podstawą prawną decyzji o rozbiórce, zaś zastosowanie powinny znaleźć przepisy dotychczasowe. Skarżąca podniosła, że w świetle powyższego, w jej ocenie, istotnym obowiązkiem organów było ustalenie w rzetelny sposób, kiedy dokonano rozbudowy budynku, zaś Powiatowy i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ograniczyli się w tym względzie do dokonania wizji lokalnej oraz oparli się tylko na piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] marca 2002 r., a to za mało, aby ustalić rzeczywisty okres dokonania prac. Strona skarżąca podniosła, że protokół utrwalenia znaków granicznych jest niejasny, a przede wszystkim, że brak jest dowodów, aby wykonanie tego protokołu odbyło się z poszanowaniem zasad ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), a ponadto, że w aktach znajduje się jedynie poświadczona za zgodność kopia tego protokołu, a nie oryginał. W skardze kasacyjnej zarzucono również, że przyjęcie przez Sąd I instancji zgromadzonego materiału dowodowego za bezsporny, oraz skupienie się jedynie na kwestii, jaki wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji ma to, kto dokonał rozbudowy, uznano za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oparcie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na nieprawdziwej przesłance, jakoby "okoliczności faktyczne były bezsporne", gdyż w ocenie strony spór istnieje. Ponadto zarzucono, że Sąd I instancji nie rozpatrzył sprawy przez pryzmat przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (czy organy miały obowiązek ustalić, kiedy nastąpiła rozbudowa obiektu), a zdaniem strony w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może być wątpliwości, że Sąd był zobowiązany do rozpatrzenia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko tych, które zostały podniesione w skardze na decyzję administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: – naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, – naruszenia przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach skargi, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Stwierdziwszy, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności nieważnościowe Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze niniejszej zgłoszone zostały zarzuty oparte na obu podstawach art. 174 p.p.s.a. W związku z tym rozważania należało rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego podlegają ocenie tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę wyroku. Jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niepodjęcie przez Sąd ustaleń co do okresu, kiedy dokonano rozbudowy pawilonu skarżącej z uwagi na zapis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z uzasadnieniem tego zarzutu należy zwrócić uwagę na istotę postępowania sądowoadministracyjnego, która nie została dostrzeżona przez autora skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wyznaczony przepisami ustawy zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych wyklucza dokonywanie na nowo ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz sprowadza się do badania czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne okoliczności dla wydania decyzji i czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia oraz w jaki sposób ocenione (patrz wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r. I OSK 1348/05, Lex nr 196840). Z zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podnosi się, że ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie ustaliły kiedy nastąpiła rozbudowa pawilonu skarżącej wynika, iż autor skargi kasacyjnej nie rozumie istoty postępowania sądowoadministracyjnego postrzegając je jako kolejny etap służący ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Należy także zauważyć w tym miejscu, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami ani wnioskami jak i podstawą prawną wskazaną w skardze. Oznacza to, iż Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji dokonuje oceny w pełnym zakresie mając na uwadze zgodność z prawem całego postępowania administracyjnego. Stwierdzając zaś uchybienia w postępowaniu dowodowym bądź inne naruszenia prawa niż wskazane w zarzutach skargi jest władny uchylić zaskarżoną decyzję. Za niezasadny należało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać zarzut braku ustalenia, kiedy doszło do rozbudowy pawilonu skarżącej K. M. i braku prawidłowego ustalenia, które przepisy prawa budowlanego mają zastosowanie w sprawie. Przedmiotem postępowania nie była jak twierdzi skarga kasacyjna decyzja o pozwoleniu na budowę zrealizowana z odstępstwami, lecz roboty budowlane polegające na rozbudowie pawilonu byłej kwiaciarni po nabyciu nieruchomości zabudowanej spornym pawilonem. Wykonane przez skarżącą roboty budowlane związane z remontem wg skarżącej stanowiły faktycznie rozbudowę obiektu wymagającą pozwolenia na budowę. Ponieważ skarżąca K. M. nie uzyskała pozwolenia na budowę związaną z rozbudową pawilonu zasadnie zaliczono roboty te do samowoli budowlanej. Z akt administracyjnych sprawy wynikały prawidłowe ustalenia organów pozwalające na niebudzące wątpliwości ustalenia, że to skarżąca po kupnie nieruchomości w czasie prowadzonego remontu dokonała rozbudowy, w okresie na przełomie października i listopada 2002 r. Organy wskazały dowody na przyjęcie takich ustaleń. Również stanowisko skarżącej zajęte w pismach jej podczas prowadzonego postępowania administracyjnego jak i treść uzasadnienia odwołania jednoznacznie potwierdzają ustalenia, że to skarżąca w czasie robót budowlanych dokonała rozbudowy w 2002 r. spornego obiektu. W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] K. primo voto S. wnosi o uchylenie nakazu rozbiórki, gdyż czyni już starania o wykup terenu, na którym znajdują się ułamkowe części jej pawilonu. Pragnie doprowadzić do wykupu części terenu, na którym rozbudowano jej pawilon. Po wykupie ww. terenu wystąpi o zalegalizowanie obiektu poprzez projekt powykonawczy. W świetle powyższego nie budzi zastrzeżeń ocena Sądu pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. W świetle ustaleń tych niesporne jest, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy prawne obowiązujące w dacie popełnienia samowoli budowlanej w brzmieniu obowiązującym w 2002 r. Nie mają w ogóle zastosowania przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego odsyłające do stosowania przepisów ustawy z 1974 r. – jak sugeruje skarga kasacyjna. Sąd pierwszej instancji przeprowadził wyczerpującą analizę przepisów prawa materialnego – art. 48 Prawa budowlanego z 2002 r. nakazującą orzekanie rozbiórki każdej samowoli budowlanej z wykluczeniem możliwości odstąpienia od stosowania tak restrykcyjnego przepisu. Stanowisko to potwierdził wskazanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji nie można uznać zasadności zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Bezzasadność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej powoduje jej oddalenie z mocy art. 184 p.p.s.a.