IV SA/Wr 383/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Asesor WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Trzebnicy z dnia 28 stycznia 2004 r. Nr XIV/88/04 w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad rozliczania tygodniowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Powiatu Trzebnickiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego. Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153 poz. 1270), Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu w Trzebnicy z dnia 28 stycznia 2004 r., Nr XIV/88/04, w sprawie ustalenia szczegółowych zasad rozliczania tygodniowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego. Wojewoda badając legalność uchwały stwierdził, że w § 3 stanowi ona: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Zdaniem wojewody stanowi to istotne naruszenie art. 87 i art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.). W szczegółowym wywodzie powołał się na art. 87 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. O charakterze aktu prawa miejscowego decyduje jego treść. Chodzi o to, że w trybie aktu prawa miejscowego organ administracji publicznej na terenie swej właściwości w sposób władczy określa nowe reguły zachowania się generalnie oznaczonych adresatów w abstrakcyjnie wskazanych sytuacjach. Organ nadzoru uznał, że zaskarżona uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego, podjętego przez Radę Powiatu na podstawie art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny określa: 1) zasady rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego; 2) zasady udzielania i rozmiar zniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3; 3) tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, w tym również nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 a), nauczycieli szkół zaocznych, nauczycieli w systemie kształcenia na odległość, nauczycieli przedmiotów w różnym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym i w systemie kształcenia na odległość. Zdaniem organu nadzoru, celem uchwały Rady Powiatu podjętej na tej podstawie było określenie zasad udzielania zniżek tygodniowego wymiaru zajęć dla nauczycieli szkół, dla których organem założycielskim jest Powiat Trzebnicki. Uchwała zawiera reguły o charakterze abstrakcyjnym, gdyż nie wyczerpują się one w jednostkowym stosowaniu. Zakres podmiotowy uchwały dotyczy wszystkich szkół, dla których organem założycielskim jest Powiat Trzebnicki. Stąd nie można twierdzić, że uchwała dotyczy zamkniętego kręgu osób. Jest zaadresowana do nieoznaczonego bliżej kręgu osób, którymi są pracownicy szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Trzebnicki. Wojewoda podkreślił w skardze, że według art. 88 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu. Wynika z tego, że badana uchwała Rady Powiatu, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy uchwała powinna wejść w życie po 14 dniach od daty publikacji. Nie uwzględnienie tego trybu ogłoszenia stało się przesłanką skargi na uchwałę, w której organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. Organ nadzoru stwierdził też, że postanowienia zaskarżonej uchwały regulujące zasady tygodniowego rozliczania zajęć dla nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, to znaczy przepisy merytoryczne uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, zostały umieszczone w załączniku do uchwały. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, akty prawa miejscowego rada powiatu stanowi w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. Załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w § 143 stanowi, że wymienione tam przepisy stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego. Zgodnie z § 23 ust. 2 Załącznika, w załącznikach zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Wynika z tego, że umieszczenie przepisów powszechnie obowiązujących w załączniku do uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Takie stanowisko wynika także z orzecznictwa sądowego. Biorąc pod uwagę powyższe naruszenia prawa, organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Powiat Trzebnicki wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Powiat Trzebnicki stwierdził, że wywody uzasadnieniu są ogólnie słuszne, ale nie znajdują odniesienia do przedmiotowej uchwały. Uchwała nr XIV/88/04 w sprawie ustalenia szczegółowych zasad rozliczania tygodniowego godzin zajęć dla nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, nie jest bowiem, zdaniem powiatu, aktem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji. Nie jest też aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego według art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu normatywnych aktów prawnych. Wbrew twierdzeniom skargi – uchwała nie ustanawia norm powszechnie obowiązujących. Jej przepisy są bowiem skierowane do zamkniętego kręgu osób. Są to tylko nauczyciele zatrudnieni w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Trzebnicki, a nie wszyscy nauczyciele zatrudnieni we wszystkich placówkach oświatowych w Powiecie Trzebnickim. Liczba osób zajmujących te stanowiska jest ściśle określona, gdyż w statutach szkół i innych placówek stanowiska te są wymienione - jeśli zostały utworzone - a liczba ich jest niezmienna. W odpowiedzi na skargę przyjęto również, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa o charakterze zbliżonym do regulaminu czasu pracy, jaki pracodawca ustala dla swoich pracowników. Wskazuje na to wyraźnie zawartość treściowa omawianej uchwały. Jest to swoisty "akt kierownictwa wewnętrznego", który od zarządzenia pracodawcy różni jedynie podmiot, upoważniony do ustalania tych zasad. W przypadku szkół i placówek oświatowych jest to organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego. Na mocy przepisów ustawy o systemie oświaty podmiotem tym nie jest zarząd powiatu lecz rada powiatu, która działa jako pracodawca. Nie przesądza to jednak o charakterze stanowionych norm. Jeśli natomiast idzie o zarzut naruszenia zasad techniki prawodawczej, to według powiatu wyliczenie zawarte w powołanym § 29 zasad techniki prawodawczej ma jedynie charakter przykładowy. Dopuszczalne są zatem także inne formy załączników, takie jak załączony do uchwały nr XIV/88/04. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady powiatu jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt prawa miejscowego tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady powiatu są określone w art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Według tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wynika to z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to także z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Według powołanego art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady powiatu dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Należy się zgodzić z zakwalifikowaniem przez wojewodę zaskarżonej uchwały jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego na terenie powiatu, czyli aktu prawa miejscowego. Nie można więc uznać za prawidłowe wywodów powiatu co do wewnątrzadministracyjnego obowiązywania zarządzenia jako skierowanego do wprawdzie nie sprecyzowanego imiennie, ale określonego kręgu nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego w szkołach prowadzonych przez powiat. Zaskarżona uchwała zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie powiatu, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu. Ma zatem charakter normatywny. Istotny dla zaliczenia rozpatrywanej uchwały do kategorii aktów normatywnych powszechnie obowiązujących na terenie powiatu, czyli do aktów prawa miejscowego, jest przedmiot jej regulacji, który wkracza w sferę uprawnień pracowniczych określonych tam rodzajowo nauczycieli. Nie jest to materia kwalifikująca się do regulacji wewnątrzadministracyjnej, lecz do regulacji powszechnie obowiązującej. Dla wsparcia takiej interpretacji należy przytoczyć ustalone orzecznictwo sądowe w zakresie normowania nauczycielskich uprawnień i obowiązków pracowniczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2001 r. (sygn. akt SA/Bk 1532/00) przyjął, że regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Sąd stwierdził, że regulamin wynagradzania, nie dotyczący konkretnej szkoły, a odnoszący się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi województwa, jest aktem generalnym. Spełnia więc kryteria normatywnego aktu wykonawczego, należącego do kategorii prawa miejscowego. Podobne stanowisko wyrażono w uchwale 7 Sędziów NSA w Warszawie z dnia 24 września 2001 r. (ONSA 2002/1/8). Przyjęto tam, że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, ma charakter normatywny i nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 772 § 1 kodeksu pracy. Nie można zatem zaaprobować stanowiska powiatu, który w odpowiedzi na skargę przyjął, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa o charakterze zbliżonym do regulaminu czasu pracy, jaki pracodawca ustala dla swoich pracowników. Nie jest natomiast dla oceny zgodności z prawem badanej uchwały istotna kwestia dotycząca zawarcia treści normatywnej w załączniku do tej uchwały. Przepisy konstytucyjne i ustawowe nie regulują bowiem w sposób zamknięty form aktu prawa miejscowego. Z obowiązujących przepisów nie wynika w szczególności to, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego nie może mieć charakteru normatywnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1356/04). Orzecznictwo, na które powołuje się organ nadzoru, zostało zweryfikowane. Kwalifikacja zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnej z prawem. Nie spełnienie w tym zakresie wymogów wynikających z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym oraz z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa. Należy jednak podkreślić, że poza tym istotnym naruszeniem prawa zaskarżona uchwała nie zawiera innych wad prawnych. Stąd też Sąd nie orzekł w sprawie wykonania tej uchwały. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych powodów Sąd orzekł zatem jak w sentencji wyroku.