I OSK 836/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.), Joanna Runge - Lissowska, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 163/05 w sprawie ze skargi K. C. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie na rzecz K. C. kwotę 180,00 zł (słownie: sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K. C. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2004r. Komendant Powiatowy Policji w P. przywrócił K. C. do służby w Policji. Decyzja ta została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2004r. (sygn. akt II SA/Ol 536/04), którym uchylono rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] lipca 2004r. oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] czerwca 2004r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Następnie, rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2004r. Komendant Powiatowy Policji w P. zwolnił K. C. ze służby w Policji z dniem 16 grudnia 2004r., ustalając jednocześnie prawo do nagrody rocznej za 2004r. w wysokości 11/12 jednomiesięcznego uposażenia. W uzasadnieniu podano, iż mimo przywrócenia do służby policjant nie został do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu go z dniem 30 czerwca 2004r. zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, a mianowicie wydane zostało orzeczenie o całkowitej niezdolności do pełnienia służby w policji. W związku z tym powołując się na treść art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, stanowiący o obligatoryjnym zwolnieniu policjanta ze służby w przypadku orzeczenia jego trwałej niezdolności przez komisję lekarską, wydano przedmiotową decyzję. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny wynikający z konieczności obligatoryjnego i niezwłocznego zwolnienia ze służby w policji osoby, wobec której orzeczono trwałą niezdolność do służby, co ma na celu sprawne wykonywanie ustawowych zadań przez jednostkę organizacyjną Policji. Od decyzji tej odwołał się K. C., wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, iż została ona wydana w oparciu o błędną interpretację przepisów prawa. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji zabrania bowiem zwolnienia ze służby policjanta na podstawie art. 38 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 orz ust. 2 pkt 1 i 4 przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby, a odwołujący się takiego wystąpienia nie zgłosił. Ponadto zakwestionował nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie rozkazem z dnia [...] stycznia 2005r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej nagrody rocznej i ustalił ją w wysokości 7/12 jednomiesięcznego uposażenia, a w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz w mocy. W uzasadnieniu podano, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględniono treść art. 42 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym jeżeli po przywróceniu do służby okaże się, że mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby policjant nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 5 (powinno być: art. 41 ust. 2 pkt 5), chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia. W tym przypadku podstawą taką jest art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nakazujący obligatoryjne zwolnienie policjanta w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Podniesiono, iż w związku z argumentacją strony odnośnie braku możliwości zwolnienia policjanta przed upływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby wezwano odwołującego się do przedłożenia dokumentów potwierdzających jego niezdolność do służby z powodu choroby w dniach od 14 grudnia do 16 grudnia 2004r., lecz odwołujący powołał się jedynie na orzeczenie komisji lekarskiej w tej kwestii. W ocenie organu orzeczenie o trwałej niezdolności do służby w Policji nie jest tożsame z zaprzestaniem służby z powodu choroby, gdyż nie są to przesłanki, które występują łącznie. Komendant Wojewódzki Policji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazał jednocześnie, iż organ pierwszej instancji rażąco naruszył prawo przyznając policjantowi prawo do nagrody rocznej w wysokości 11/12 jednomiesięcznego uposażenia. W razie bowiem pełnienia służby przez część roku kalendarzowego nagrodę roczną przyznaje się proporcjonalnie do liczby pełnych miesięcy kalendarzowych służby. W związku z tym w przypadku K. C. nagroda roczna winna wynosić 7/12 jednomiesięcznego uposażenia. Na powyższą decyzję K. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając, iż jest dotknięta wadą uzasadniająca jej uchylenie. Podniósł, iż Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy w części dotyczącej zwolnienia, a uchylił na jego niekorzyść w części dotyczącej nagrody rocznej. Ponadto wskazał, iż w uzasadnieniu błędnie powołano się przepis art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji, który w jego przypadku nie znajduje zastosowania. Skarżący zarzucił także, iż powołano się na art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który stanowi, iż policjanta można zwolnić, gdy wymaga tego ważny interes służby, co także nie ma do niego zastosowania. Przepis ten nie ma także żadnego skorelowania z art. 43 ust. 1, 2 i 3, zawierającym zakaz zwolnienia policjanta ze służby. Zakwestionował także stanowisko organu odnośnie braku tożsamości orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby z zaświadczeniem o niezdolności do służby z powodu choroby. Podkreślił, iż komisja lekarska stwierdziła u niego szereg schorzeń mających ścisły związek ze służbą. W ocenie skarżącego właśnie to miał na uwadze ustawodawca formułując zakaz zwolnienia ze służby, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśniono, iż wskazanie błędnej podstawy prawnej zwolnienia wskutek zwykłej omyłki pisarskiej popełnionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wywołało skutków prawnych. Podniesiono także, iż trwała niezdolność do służby stwierdzona orzeczeniem komisji lekarskiej nie oznacza choroby w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Stosownie jednak do ust. 3 tego artykułu jeżeli po przywróceniu do służby okaże się, że mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby policjant nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia. W przypadku skarżącego zaistniała, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podstawa do zwolnienia, pomimo przywrócenia go do służby w Policji, ponieważ okresie, gdy pozostawał on poza służbą zaistniały okoliczności uniemożliwiające dalsze pełnienie przez niego służby. W dniu 1 lipca 2004r. wydane zostało bowiem orzeczenie Komisji Lekarskiej MSWiA w Olsztynie stwierdzające całkowitą niezdolność K. C. do służby w Policji. Orzeczenie to zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w Gdańsku w dniu 30 lipca 2004r. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o Policji orzeczenie takie stanowi obligatoryjną podstawę zwolnienia ze służby w Policji. Zatem, w opinii WSA, wydanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby było zasadne, a postępowanie organów w niniejszej sprawie było zgodne z przepisami prawa. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego co do powołania przez organ niewłaściwych przepisów prawa. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - przytaczając treść art. 42 ust. 3 ustawy o policji - błędnie wskazano, iż w tym wypadku stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 5, lecz okoliczność ta nie ma znaczenia. Podstawa prawna wskazana zarówno w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił opinię organów orzekających w sprawie, iż przekonanie skarżącego o braku możliwości zwolnienia go ze służby przez okres 12 miesięcy jest błędne. Powoływany w skardze przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji stanowi bowiem, iż zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjanta zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Oznacza to, iż nie można zwolnić ze służby policjanta w trakcie jego przebywania na zwolnieniu lekarskim, jeżeli nie upłynęło jeszcze 12 miesięcy od zaprzestania służby z tego powodu. Z akt sprawy wynika, iż w odniesieniu do skarżącego takie okoliczności nie miały miejsca. Ani w dacie przywrócenia go do służby, ani w dacie zwolnienia z niej policjant nie przebywał na zwolnieniu lekarskim. Nie można zatem, zdaniem sądu, uznać, iż policjant zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby, a w związku z tym objęty jest ochroną wynikającą z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także, że orzeczenie o trwałej niezdolności do służby nie jest równoznaczne z zaprzestaniem pełnienia służby z powodu choroby. Za słuszną uznał sąd wykładnię przepisu dokonaną przez organ, iż art. 43 ust. 1 dotyczy tylko tych policjantów, którzy nie pełnią służby z powodu choroby (przebywają na zwolnieniu lekarskim). Odnosząc się natomiast do kwestii niekorzystnej dla skarżącego zmiany przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej wysokości nagrody rocznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zakaz reformationis in peius, określony w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego nie dotyczy przypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Natomiast ustalenie wysokości nagrody rocznej przez organ instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 42 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 tej ustawy polegające na przyjęciu, że policjant, który został przywrócony do służby w skutek uchylenia rozkazu personalnego zwalniającego go ze służby mógł następnie zostać zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, podczas gdy z uwagi na tę podstawę zwolnienia oraz trwające nieprzerwanie zaprzestanie pełnienia służby z powodu choroby, zwolnienie takowe mogło nastąpić stosownie do treści art. 43 ust. 1 dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Zatem, skarżący nie mógł zostać z dniem 16 grudnia 2004r. zwolniony ze służby. Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej było naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie przeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci zaświadczeń lekarskich, z których wynika, iż skarżący był nieprzerwanie niezdolny do pełnienia służby z powodu choroby już od dnia 22 czerwca 2004r., a zatem przed zwolnieniem go ze służby w Policji i to zarówno przed dniem wydania orzeczenia o całkowitej niezdolności do służby jak i po tym dniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie powtórzył swoje dotychczasowe argumenty i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie skarżący przedstawił w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 42 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7 poz. 58 z późn. zm.), jak i procesowego przez niezastosowanie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takiego naruszenia. Przepis art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego obrazę skarżący zarzuca, stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie takiego dowodu ma zatem charakter wyłącznie fakultatywny. W niniejszej sprawie zaświadczenia lekarskie, które skarżący zamierzał przedstawić sądowi nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie było zatem niezbędne dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Wobec powyższego trudno uznać, iż doszło w tym wypadku do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za uzasadniony, bowiem wykładnia wskazanych przepisów ustawy o Policji dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie jest w opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie błędna. Podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Zwolnienie policjanta ze służby na tej podstawie nie może jednak nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, o czym wyraźnie stanowi art. 43 ust. 1 wspomnianej ustawy. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2001r. (sygn. akt II SA 704/01) przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Jednakże w żadnym razie nie powinna być także stosowana jego interpretacja zawężająca, co zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nastąpiło w tym wypadku. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, iż przepis art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy ma zastosowanie wyłącznie w przypadku przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, w którym mowa jest o orzeczeniu przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby. W rozpatrywanej sprawie skarżący został uznany przez Komisje Lekarskie MSWiA za trwale niezdolnego do służby z powodu choroby. Przy czym już wcześniej przebywał na zwolnieniu lekarskim. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie takie orzeczenie komisji lekarskiej stanowi podstawę do obligatoryjnego zwolnienia ze służby. Jednakże wbrew opinii tego sądu zastosowanie musi w tym wypadku znaleźć również przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Pozbawione racji jest bowiem twierdzenie WSA w Olsztynie, iż nie można zwolnić ze służby policjanta, jeżeli nie upłynęło jeszcze 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby, tylko i wyłącznie wtedy, gdy przebywa on na zwolnieniu lekarskim. Interpretacja taka niesłusznie zawęża rozumienie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, wpływając jednocześnie w sposób niekorzystny na sytuację prawną skarżącego. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o Policji enumeratywnie wymienia przypadki obligatoryjnego zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Podstawą do zwolnienia skarżącego był art. 41 ust. 1 pkt 1, który stanowi, iż następuje ono w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Z kolei art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy wymieniając podstawy zwolnienia policjanta ze służby, w tym między innymi art. 41 ust. 1 pkt 1, wskazuje, kiedy zwolnienie policjanta ze służby nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Konkludując, stwierdzić należy, że w związku z treścią art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, policjant nie może zostać zwolniony ze służby przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby jeżeli podstawę jego zwolnienia stanowił art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie powinny były zbadać, kiedy nastąpiło faktyczne zaprzestanie służby przez skarżącego z powodu choroby, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o policji. Od tego momentu należało obliczyć 12 miesięcy, w czasie których policjant nie mógł być, zgodnie z prawem, zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wymienionej ustawy.