IV SA/Wr 600/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Asesor WSA Ewa Kamieniecka – sprawozdawca Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Złotoryi z dnia 29 czerwca 2004 r. nr XXII/132/2004 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania I. stwierdza nieważność § 1, 2, 3, 5 i 10 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżone przepisy uchwały nie mogą być wykonane, III. zasądza od Gminy Miejskiej w Złotoryi na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego. W skardze z dnia 13 sierpnia 2004 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, 2, 3, 5 i 10 uchwały Rady Miejskiej w Złotoryi z dnia 29 czerwca 2004 r. nr XXII/132/2004 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w sposób istotny narusza ona art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz. U. Nr 78, poz. 483 ), art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. ) oraz § 137 Załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm. ). W § 1 uchwały Rada Miejska postanowiła, że pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przyznaje Dyrektor albo inny pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi, którym stosownych upoważnień udziela Burmistrz Miasta, w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego, albo innej osoby za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, albo z urzędu – po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Natomiast § 5 uchwały stanowi, że w decyzji o przyznaniu usług określa się: rodzaj usługi, zakres usługi, miejsce świadczonej usługi, pełny koszt usługi, odpłatność ponoszoną przez świadczeniobiorcę. Treść § 1 i 5 uchwały jednoznacznie wskazuje na to, że Rada Miejska unormowała tryb przyznania świadczenia. Uregulowanie przez Radę Miejską trybu przyznania świadczenia nie znajduje podstawy prawnej w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu nadzoru § 1 i 5 uchwały zostały powzięte z istotnym naruszeniem art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Rada Miejska określa szczegółowe warunki przyznawania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych. Pojęcia warunków i trybu nie są tożsame skoro ustawodawca w tym samym artykule posługuje się zwrotem "tryb pobierania opłat". W § 2 ust. 1 uchwały postanowiono, że pomoc określona w § 1 przysługuje osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn, wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione. Przytoczony zapis uchwały stanowi powtórzenie normy prawnej wyrażonej w art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W § 2 ust. 2 uchwały stanowi się, że pomoc określona w § 1 może być przyznana również osobom, które wymagają pomocy innych osób, a rodzina a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Stanowi to powtórzenie normy prawnej wyrażonej w art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W § 3 ust. 1 uchwały stanowi się, że usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zleconą przez lekarzy pielęgnację, zapewnienie kontaktu z otoczeniem. Zacytowany przepis stanowi powtórzenie normy prawnej wyrażonej w art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W § 3 ust. 2 stanowi się, że specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób tego potrzebujących, uwzględniają ich schorzenia lub niepełnosprawność. W przytoczonym paragrafie uchwały Rada Miejska powtarza normę prawną występującą w art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W § 10 uchwały Rada Miejska postanowiła, że koszt jednej roboczogodziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej ustala zarządzeniem Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi jeden raz na rok kalendarzowy, na podstawie rzeczywistych kosztów poniesionych na usługi w roku poprzednim wyliczonych w kalkulacji przedłożonej przez głównego księgowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi. Przytoczony przepis uchwały w sposób istotny narusza art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ustawy w sposób nie budzący wątpliwości przesądza o tym, że to Rada Miejska jest organem właściwym do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wśród szczegółowych warunków odpłatności nie sposób pominąć kwestii kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej, a także sposobu jej naliczania. Tymczasem Rada Miejska w Złotoryi jako organ właściwy do określenia kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej wskazuje na Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi. W § 10 uchwały w istocie rzeczy następuje przekazanie przez Radę Miejską kompetencji do uregulowania pewnego zakresu spraw innemu organowi – Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Treść § 10 uchwały niweczy intencje prawodawcy, który do unormowania szczegółowych zasad odpłatności wyznaczył Radę Miejską, a jako akt prawny, w którym ma to nastąpić przewidział akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Złotoryi wniósł o oddalenie skargi w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 10 uchwały, natomiast w pozostałym zakresie uznał skargę za zasadną. Jak słusznie zauważa organ nadzoru, wśród szczegółowych warunków odpłatności nie sposób pominąć kwestii kosztu usług, a także sposobu ich naliczania. W § 10 Rada Miejska określa tryb obliczania kosztów świadczenia, który oznacza czynności proceduralne prowadzące do ustalenia wartości świadczenia wraz ze wskazaniem podmiotów, które są właściwe do wykonania tych czynności. Wbrew zarzutom organu nadzoru nie nastąpiło zatem przekazanie kompetencji do uregulowania pewnego zakresu spraw innemu organowi. Rada Miejska zgodnie z jej kompetencjami określiła szczegółowe warunki odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, w tym tryb ich obliczania. Nie występuje więc zarzucane w skardze naruszenie art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta ma na celu ocenę zgodności aktu z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Złotoryi z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania. Podstawę prawną uchwały stanowi art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ) w związku z art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm. ). Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Cechą aktów prawa miejscowego jest to, że w hierarchii źródeł prawa zajmują one pozycję zależną. To normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Akty prawa miejscowego są zatem uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Stosownie do art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. W § 1 uchwały Rada Miejska postanowiła, że pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przyznaje Dyrektor albo inny pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi, którym stosownych upoważnień udziela Burmistrz Miasta, w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego, albo innej osoby za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, albo z urzędu – po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Natomiast § 5 uchwały stanowi, że w decyzji o przyznaniu usług określa się: rodzaj usługi, zakres usługi, wymiar godzinowy usługi, miejsce świadczonej usługi, pełny koszt usługi, odpłatność ponoszoną przez świadczeniobiorcę. Treść tych postanowień uchwały wskazuje, że Rada Miejska unormowała tryb przyznawania świadczenia. Zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej Rada Miejska upoważniona jest do określania szczegółowych warunków przyznawania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych. Uregulowanie przez Radę Miejską trybu przyznania świadczenia nie znajduje podstawy prawnej w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej i stanowi jego istotne naruszenie z uwagi na przekroczenie upoważnienia ustawowego. W § 2 ust. 1 uchwały postanowiono, że pomoc określona w § 1 przysługuje osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn, wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione. Przytoczony zapis uchwały stanowi powtórzenie normy prawnej wyrażonej w art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. W § 2 ust. 2 uchwały stanowi się, że pomoc określona w § 1 może być przyznana również osobom, które wymagają pomocy innych osób, a rodzina a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Stanowi to powtórzenie normy prawnej wyrażonej w art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W § 3 ust. 1 uchwały stanowi się, że usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zleconą przez lekarzy pielęgnację, zapewnienie kontaktu z otoczeniem. Zacytowany przepis stanowi powtórzenie normy prawnej wyrażonej w art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. W § 3 ust. 2 stanowi się, że specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób tego potrzebujących, uwzględniają ich schorzenia lub niepełnosprawność. W przytoczonym paragrafie uchwały Rada Miejska powtarza normę prawną występującą w art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Należy stwierdzić, że powtarzanie lub modyfikacja regulacji ustawowych przez przepisy gminne jest niedopuszczalna, gdyż godzi w zasadę legislacji i może mieć charakter dezinformujący. Zgodnie bowiem z § 137 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W § 10 uchwały Rada Miejska postanowiła, że koszt jednej roboczogodziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej ustala zarządzeniem Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi jeden raz na rok kalendarzowy, na podstawie rzeczywistych kosztów poniesionych na usługi w roku poprzednim wyliczonych w kalkulacji przedłożonej przez głównego księgowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi. Postanowienie uchwały o przekazaniu kompetencji prawotwórczych do właściwości innego organu jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi. Obowiązujący wyraźnie jedynie w stosunku do rozporządzeń konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji prawotwórczych obejmuje także kompetencje do prawotwórstwa lokalnego. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, które wyraźnie zakazuje subdelegacji kompetencji prawotwórczych przez radę gminy, tj. przez organ do tego upoważniony ustawowo na rzecz organu w takie kompetencje nie wyposażonego. W ocenie Sądu, § 10 uchwały w sposób istotny narusza art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Powyższy przepis ustawy w sposób nie budzący wątpliwości upoważnia radę jako organ właściwy do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Ustanawiając w uchwale szczegółowe warunki odpłatności nie można pominąć kwestii sposobu ustalenia i wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej. Tymczasem Rada Miejska w Złotoryi w § 10 uchwały jako organ właściwy do określenia kosztu usług przekazała tę kompetencję Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Złotoryi. Wbrew stanowisku Rady, wskazanie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jako organu właściwego do ustalenia zarządzeniem kosztu jednej roboczogodziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej świadczy o przekazaniu kompetencji prawotwórczej przez Radę innemu organowi. Treść § 10 uchwały narusza intencje prawodawcy, który do unormowania szczegółowych warunków odpłatności, w tym wysokości kosztu usługi, wyznaczył Radę Miejską, a jako akt prawny, w którym ma to nastąpić przewidział akt prawa miejscowego. Tym samym postanowienie uchwały o przekazaniu kompetencji do właściwości Dyrektora MOPS jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Z powyższych względów Sąd nie podzielił argumentacji Rady Miejskiej zawartej w odpowiedzi na skargę. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 powyższej ustawy. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 ustawy.