II SA/Bd 1127/05

Dnia 16 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Aleksandry R. i Franciszka R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 1127/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. nr 107 poz. 2016) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. nakazał Andrzejowi D. rozbiórkę pawilonu meblowego z częścią socjalną realizowanego przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2003 r. uchylił decyzję Wojewody [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miast T. z dnia [...] 1992 r. w [...] o pozwoleniu na budowę powyższego obiektu wobec jej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a aktualny brak nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z uzasadnienia decyzji jednocześnie wynika, iż po przeprowadzeniu kontroli na miejscu budowy i stwierdzeniu, że obiekt znajduje się w stanie surowym otwartym, wydano w dniu 26 stycznia 2004 r. postanowienie wstrzymujące budowę pawilonu. Odwołując się od decyzji organu I instancji Teresa i Andrzej D. wnieśli o jej uchylenie i zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozpatrzenia przez NSA w Warszawie skargi kasacyjnej od orzeczenia tego sądu odrzucającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2003 r. Odwołujący się podnieśli, że jakkolwiek brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego ul. [...] uniemożliwia wszczęcia procesu legalizacji wybudowanego pawilonu, to art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwarza podstawy do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. Poza tym w odwołaniu zawarto zarzuty dotyczące wskazanej wyżej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc, iż organ ten niewłaściwie odczytał ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania T. zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] 1986 r., z którymi, ich zdaniem, zabudowa nie pozostaje w sprzeczności. W dniu [...] 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że brak aktualnego obowiązującego miejscowego planu na przedmiotowym terenie, w sytuacji prowadzenia robót na podstawie poprzedzonej wskazaniem lokalizacyjnym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki. Zdaniem organu, przed wydaniem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym dowieść, że nastąpiło naruszenie prawa przez inwestora. Tymczasem uchybiając art. 7 i 77 §1 kpa organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ odwoławczy przy tym zauważył, że zgodnie z art. 7 i 80 kpa obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wyjaśnienie sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Konkretyzując powyższe stwierdzenie w uzasadnieniu wskazano, iż PINB w postępowaniu wyjaśniającym nie przeprowadził szczegółowej analizy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. z dnia [...] 1986 r., w którym nieruchomość małżeństwa D. znajdowała się na terenie "zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności - adaptacja", jak również – analizy wskazania lokalizacyjnego Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 1991 r. określającego warunki realizacji zamierzenia w nawiązaniu do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia [...] 1984 r. PINB winien również odnieść się do części opisowej cytowanego planu – "P-1", w której powyższy teren oznaczono funkcją wiodącą mieszkaniowo – usługową. Nadto w ocenie organu II instancji uzasadnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie spełnia wymogów określonych w atr. 107 § 3 kpa. Organ I instancji uchybił również przepisowi art. 10 § 1 kpa nie zawiadamiając przed wydaniem decyzji stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że uchylenie decyzji z dnia [...] 2004 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Strony postępowania odwoławczego – Aleksandra i Franciszek R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że kwestionowana przez nich decyzja narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez ogólnikowe odniesienie się w uzasadnieniu do rzekomego naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, 77, 10 i 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącego organ II instancji ograniczył się do zacytowania powyższych unormowań, nie wskazując, jakich konkretnie naruszeń dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Za braki postępowania pierwszoinstancyjnego nie można bowiem uznać nie przeprowadzenia analizy planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. ani wskazania lokalizacyjnego poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę, gdyż okoliczność, iż budowę prowadzono na terenie do tego nie przeznaczonym została stwierdzona decyzją ostateczną organu wyższego stopnia nad [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Z kolei stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż naruszono art. 10 kpa, wg skarżących nie przystaje do faktycznego udziału Andrzeja D. w całym postępowaniu, a jeśli brak powiadomienia go o możliwości zapoznania się z aktami organ odwoławczy uznał za uchybienie mogące wpływać na wynik sprawy, to mógł sam je usunąć. Tak więc organ odwoławczy nie wykazał, iż zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w znacznej części. Niezależnie od tego w skardze podniesiono zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że nie było podstaw do orzekania o rozbiórce na podstawie tego przepisu. Uzasadniając powyższy zarzut wskazano, iż obowiązek orzeczenia rozbiórki wynikał z pozbawienia strony legitymacji do budowy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a stanowisko organu odwoławczego przesądziło o braku możliwości nakazania rozbiórki, co przeczy charakterowi decyzji kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei Andrzej i Teresa D. ustosunkowując się do skargi podnieśli, że przymusowej rozbiórce, zgodnie z art. 48 prawa budowlanego, podlegają tylko obiekty wybudowane bez wymaganego przepisem pozwolenia na budowę, a realizowany przez nich obiekt do takich nie należy, w związku z czym, przed wydaniem decyzji organ I instancji, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, winien zawiesić postępowanie i wyznaczyć inwestorowi termin do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Według nich, z uwagi na powyższe, organ odwoławczy zasadnie orzekł na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wyrokiem z dnia 12 października 2004 r., sygn. II SA/Bd 465/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. Ponownie rozpatrując sprawę, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., uwzględniającym skargę kasacyjną Aleksandry i Franciszka R., wniesioną od powyższego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprawując, stosownie do art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269), kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, Sąd w trakcie rozpoznawania skargi ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego oraz, czy stwierdzone naruszenie prawa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku będącej przedmiotem zaskarżenia decyzji kasacyjnej, ze względu na brak merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ocena jej legalności sprowadza się przede wszystkim do oceny przestrzegania przez organ odwoławczy przepisów procesowych regulujących dopuszczalność wydawania tego rodzaju decyzji. Powołany, jako podstawa prawna decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę ,przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenie go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć to będzie także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Nie jest zatem możliwe z powyższych względów uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż w razie wątpliwości co do potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy zobowiązany jest postąpić zgodnie z art. 136 kpa., a w razie wydania decyzji kasacyjnej, obligowany jest do wskazania przyczyn niezastosowania art. 136 kpa. Należy bowiem pamiętać, że podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił przepisom art. 7 i 77 § 1 kpa, gdyż nie dowiódł naruszenia przez inwestora prawa, organ II instancji wskazał na konieczność przeanalizowania wskazania lokalizacyjnego Prezydenta Miasta T. oraz planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta, z uwzględnieniem jego części opisowej. Tego rodzaju analiza nie jest z pewnością czynnością, którą można byłoby zakwalifikować, jako uzupełnienie postępowania dowodowego w znacznej części, przy czym organ odwoławczy nie podał powodów, dla których nie może dokonać tejże czynności we własnym zakresie. Pomijając powyższe nie sposób nie dostrzec, iż wymieniona wyżej wskazówka, w jakim kierunku winno pójść ponownie prowadzone przez organ I instancji postępowanie była z gruntu błędna, bowiem skutkować miała badaniem zgodności realizowanej przy ul. [...] inwestycji z planem zagospodarowania, która to kwestia została przesądzona decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2003 r., którą tenże organ stwierdził nieważność pozwolenia na budowę właśnie ze względu na jego niezgodność z planem. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym tylko zakresie już stanowi uchybienie rzutujące w istotny sposób na wynik sprawy. Jakkolwiek istotnie w aktach administracyjnych organu I instancji brak jest zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, to wskazane przez organ odwoławczy naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa) mogło być przez tenże organ konwalidowane. Poza tym rację ma skarżący, iż skoro organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i doręczył im wydane rozstrzygnięcia oraz zapewnił im możliwość uczestnictwa w kontroli na miejscu budowy, to powyższe uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. O istotnym wpływie na wynik sprawy można mówić bowiem jedynie wówczas, że gdyby danego uchybienia nie było, to zapadłaby decyzja o odmiennej niż wydana treści. Przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy przesądza, że prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne będzie mogło zapaść po ponownym przeprowadzeniu postępowania. W konsekwencji decyzja kasacyjna nie może zawierać wskazań sugerujących treść ponownej decyzji podległego organu. W sprzeczności z istotą decyzji kasacyjnej pozostaje zatem stwierdzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki (na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego) w sytuacji, gdy roboty budowlane były prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę poprzedzone wskazaniem lokalizacyjnym. Powyższe stanowisko przy tym nie odzwierciedla stanu faktycznego sprawy, pomija bowiem okoliczność, iż pozwolenie na budowę zostało przez stwierdzenie jego nieważności wyeliminowane z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę samo przez się w sposób oczywisty nie oznacza zaistnienia samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 prawa budowlanego mimo, iż tego rodzaju rozstrzygnięcie wywiera skutki ex tunc. Wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, choć dotknięta wadą nieważności, zdążyła wywołać określone skutki, a najistotniejszy ten, że roboty budowlane rozpoczęto legalnie. Podjęcie decyzji o tej treści wyłącza jednak możliwość kontynuowania robót budowlanych. Prowadzenie robót budowlanych po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę należy do przypadków innych, niż określony w art. 48 prawa budowlanego i ma w takiej sytuacji zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016). Po wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. 1 prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia spośród możliwych na gruncie cytowanego artykułu zależy od rodzaju działań samowolnych inwestora, ich zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem. W przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z powodu sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności – z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie jest możliwe doprowadzenie do tzw. legalizacji budowy poprzez nakazanie wykonania określonych czynności zgodnie z pkt 2 art. 51 ust. 1, zaś rozstrzygnięcie, o którym mowa w pkt 3 nie może mieć w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowania. Stąd też zakwestionowanie przez organ odwoławczy uruchomienia trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego było nietrafne. Ustosunkowując się do wyrażonego w udzielonej przez Teresę i Andrzeja D. odpowiedzi na skargę poglądu, iż postępowanie prowadzone po wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę winno być zawieszone, by umożliwić inwestorowi uzyskanie na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z brakiem planu zagospodarowania przestrzennego T., decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzić należy, iż wskazane wyżej rozwiązanie nie może być uznane za przypadek uzasadniający zawieszenie postępowania administracyjnego z powodu określonego w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca rozbiórkę wydana została w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania i nie mogłoby mieć na nią wpływu późniejsze uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, czy też zainicjowanie postępowania zmierzającego do uzyskania nowego pozwolenia na budowę, po uzyskaniu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zawieszenie postępowania z przyczyny przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie uzasadniałoby także zawisłe przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego z wniosku uczestników postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej tego organu. z dnia 24 października 2003 r. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa pozwala organowi prowadzącemu postępowanie na jego zawieszenie wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to przy tym zagadnienie otwarte tzn. takie, które nie było przedtem przesądzone na właściwej drodze. Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze nie było. Stąd też w razie kwestionowania zapadłego ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne w rozpoznawanej sprawie nie może być w oparciu o powyższy przepis zawieszone, co nie wyłącza możliwości późniejszego wzruszenia rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu głównym w trybie wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 8 kpa) Uznając, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji. W związku z przedłożeniem na rozprawie sądowej przez uczestnika postępowania decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. utrzymującej w mocy jego własną decyzję z dnia [...] 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2003 r., która była powodem orzeczenia o rozbiórce pawilonu handlowego przy ul. [...] w T., stwierdzić należy, że powyższa okoliczność nie mogła wpłynąć na dokonaną przez Sąd ocenę legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2004 r. Z jednej bowiem strony skład orzekający w niniejszej sprawie zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jest związany stanowiskiem i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. II OSK 112/05, z drugiej zaś strony w judykaturze sądowej przyjęto, iż sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem wówczas obowiązującego stanu prawnego, w związku z czym zmiany stanu faktycznego lub prawnego powstałe po wydaniu decyzji ostatecznej, a przed rozpoznaniem skargi nie mogą być uwzględnione przez sąd oceniający legalność owej decyzji. Zmiany takie winien natomiast wziąć pod uwagę organ prowadzący w następstwie wyroku ponowne postępowanie w sprawie, przy czym w niniejszym przypadku stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa (jego pierwszą część).