II OSK 1379/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K., K.K., M.J. i G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 652/04 w sprawie ze skargi M. K., M. K. i B. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 652/04, po rozpoznaniu skargi M., M. oraz B. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2004 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Starosta B., po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2004 r. K. i M. K. oraz M. i G. J., decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane", zatwierdził projekt budowlany i udzielił im pozwolenia na budowę obejmującą remont elewacji, rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkalne oraz dobudowę ogrodu zimowego na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy dołączyli decyzję "Burmistrza Gminy S." z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] oraz projekt budowlany wraz z opiniami i uzgodnieniami. Wojewoda Ś., rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji współwłaścicieli działki sąsiedniej M., M. oraz B. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28, art. 34 ust. 4 oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał ją w mocy uznając, że została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że obowiązujące przepisy nie uzależniają wydania pozwolenia na budowę od wyrażenia zgody przez właścicieli sąsiednich działek. Skargę na powyższą decyzję złożyli M., M. oraz B. K. podnosząc, że organy orzekające oparły się na projekcie budowlanym, niespełniającym przewidzianych prawem wymagań, w którym istnieje sprzeczność pomiędzy projektem zagospodarowania terenu a projektem architektoniczno-budowlanym. W konsekwencji doszło według nich do naruszenia uprawnień osób trzecich. Zdaniem skarżących obowiązki spoczywające na projektancie nie zwalniają organów orzekających z obowiązków wynikających z art. 35 Prawa budowlanego, którym to obowiązkom organy nie uczyniły zadość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę, uznał, że jest ona zasadna, a decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 34 k.p.a. oraz w zw. z art. 34 ust. 1 i ust. 3 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Sąd podniósł, że zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę organ powinien sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Sąd ustalił, że z decyzji organów obu instancji nie wynika czy w chwili ich wydania nie obowiązywał, dla działki objętej inwestycją, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co nie pozwoliło na ocenę czy nie zostały naruszone w sprawie przepisy prawa materialnego. Sąd I instancji stwierdził, że przy założeniu, iż plan taki nie obowiązywał to organy były związane wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny zatem sprawdzić czy objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zamierzenie inwestycyjne jest z tą decyzją zgodne (w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego), a obowiązkowi temu nie uczyniły zadość. Zasadnicze wątpliwości Sądu budziła ponadto dopuszczalność częściowej przebudowy dachu budynku i związaną z tym ilość kondygnacji nadziemnych, w wyliczeniu robót budowlanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przebudowa dachu nie została wymieniona, zaś prace te mogły rzutować nie tylko na ustalenie ilości kondygnacji nadziemnych, ale i na ocenę przesłanek ochrony uzasadnionych interesów skarżących jako współwłaścicieli działki sąsiedniej (w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Sąd wskazał, że nie zostało również wyjaśnione czy przebudowa ta nie narusza obowiązujących warunków technicznych, a to w sytuacji, gdy jak się wydaje, w przebudowanym dachu ma być usytuowane od strony działki skarżących okno, a ponadto czy nie spowoduje ona zwiększenia ilości kondygnacji naziemnych budynku. Ponadto nie zaznaczono odległości objętego przebudową i rozbudową budynku od granicy działki skarżących, co narusza nie tylko treść art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ale uniemożliwia również poczynienie właściwych ustaleń co do zachowania warunków o jakich mowa w § 12 ust. 1 i ust. 5 warunków technicznych. Skargę kasacyjną, opartą na przesłankach z art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., od powyższego wyroku wnieśli K. i M. K. oraz M. i G. J., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie: – prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: 1) art. 34 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę) poprzez uznanie, że przyjęty przez organ I instancji projekt budowlany nie spełniał warunków określonych w tym przepisie, podczas gdy złożone przez inwestora dokumenty były zgodne z wymaganiami stawianymi przez cytowany artykuł i regulacje zawarte w innych aktach prawnych, 2) art. 35. ust 1 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę) poprzez uznanie, że organ I instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z naruszeniem cytowanego przepisu, a zwłaszcza, że organ ten nie mógł wydać pozwolenia na budowę z powołaniem się na decyzję Burmistrza Miasta S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wygasł, podczas gdy organ administracji postąpił w sposób zgodny z jego brzmieniem, a zwłaszcza że jako podstawę decyzji o pozwoleniu na budowę uczynił właśnie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, w której w dniu jej wydawania miejscowy plan zagospodarowania już nie obowiązywał, 3) art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie i zignorowanie faktu, iż zarzucane w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji odstępstwa od projektu budowlanego zostały usunięte w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego, oraz że wydana została w dniu [...] marca 2005 r. (znak: [...]) decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a w związku z powyższym decyzja Starosty B., będąca przedmiotem postępowania przed sądem I instancji, została uchylona decyzją tego organu wydaną w dniu [...] kwietnia 2005 r. (znak: [...]), czyli jeszcze przed wydaniem wyroku kończącym sprawę w I instancji, 4) art. 87 ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie faktu, iż pomimo nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydana na jego podstawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w chwili kiedy akt ten pozostawał w mocy ([...] lipca 2003 r.), obowiązywała w momencie wydawania pozwolenia na budowę i była dostateczną podstawą jego udzielenia, w związku z brzmieniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego; – prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę) i przez to negowanie faktu, iż organ I instancji nie mógł odmówić pozwolenia na budowę w sytuacji, w której inwestor spełnił wszelkie wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co skutkowało w ocenie Sądu I instancji odmową zastosowania tego przepisu, – przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w trakcie rozstrzygania przez Sąd I instancji wszystkich istotnych okoliczności mieszczących się w granicach danej sprawy administracyjnej, a zwłaszcza pominięcie, iż w dniu [...] marca 2005 r. (znak: [...]) wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (dotycząca de facto zarzucanych w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowości zaistniałych w trakcie prowadzenia inwestycji), oraz że w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego Starosta B. wydał w dniu [...] kwietnia 2005 r. decyzję (znak: [...]), mocą której decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2004 r. (znak: [...]) została uchylona, a pomimo tego Sąd I instancji prowadził postępowanie i decyzję tę raz jeszcze uchylił mocą zaskarżonego wyroku, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i podanie jako podstawy prawnej sentencji wyroku w sytuacji, w której nie zachodziły przesłanki jego zastosowania, skoro organy obu instancji nie dopuściły się żadnych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik wydanego przez nie rozstrzygnięcia. W postępowaniu sądowym w I instancji w żadnym wypadku nie zostało bowiem wykazane, aby organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego lub postępowania wskazane w skardze, w stopniu uzasadniającym zastosowanie cytowanego przepisu, 3) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niewydanie przez to postanowienia o umorzeniu postępowania w sytuacji, w której zachodziły wszelkie po temu przesłanki, skoro w trakcie postępowania zaistniały okoliczności, które uczyniły je bezprzedmiotowym (decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona), 4) art. 106 § 3 i § 5 poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (a przez to art. 227 i 233 Kodeksu postępowania cywilnego, do którego przepisy te się odwołują) przez co Sąd I instancji wydał orzeczenie opierając się na nieprawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy; – prawa materialnego (ustrojowych obowiązków Sądu I instancji) poprzez zaniedbanie obowiązków wynikających z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. i niezbadanie rozstrzygnięcia organów administracji pod kątem zgodności z prawem. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stan faktyczny w sprawie wyglądał inaczej niż ustalił to Sąd I instancji bowiem w dniu [...] czerwca 2003 r. skarżący wystąpili do Burmistrza Miasta S. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (postępowanie to zostało zatem wszczęte jeszcze pod rządami nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), mając na względzie art. 85 ust. 1 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji wydał w dniu [...] lipca 2003 r. wnioskowaną decyzję (znak: [...]), opierając się na przepisach ustawy z 1994 r., a także na postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] kwietnia 1994 r., który stracił swą moc w dniu 31 grudnia 2003 r., ale decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozostała w mocy, albowiem nie zaistniała żadna z okoliczności opisanych w art. 65 ust. 1 cytowanej ustawy. Skarga kasacyjna sprowadza się przede wszystkim do podniesionej przez skarżących okoliczności, że Sąd I instancji w ustaleniach pominął całkowicie fakt, iż w wyniku wszczętego postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. W związku z dopełnieniem tego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] marca 2005 r., znak: [...], decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w zakresie zmiany konstrukcji dachu, przebudowy poddasza i dobudowy balkonu i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności, że stosownie do art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego Starosta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. (znak: [...]) uchylił własną ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2004 r. (znak: [...]), a zatem Sąd I instancji raz jeszcze uchylił decyzję Starosty B., która od dnia uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący stwierdzili, że mimo iż bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia była decyzja organu II instancji, która utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji (następnie uchyloną w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego), to jednak nie zmienia to faktu, że z uwagi na ścisłe powiązanie zachodzące pomiędzy tymi decyzjami, uchylenie pierwszej z nich sprawiło, że wydawanie wyroku w niniejszej sprawie było, w ocenie skarżących, zbędne i bezprzedmiotowe. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli M., M. oraz B. K. wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że w chwili składania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, decyzja Starosty nie była uchylona, uchylenie zaś nastąpiło dopiero po wydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zatem postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w świetle art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto podniesiono, że decyzje Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w istocie pozostawały identyczne z decyzjami Starosty i Wojewody, gdyż powielały błędy, a zatem zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Sąd uchylił je wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 671/05. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: – naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, – naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W złożonej niniejszej skardze kasacyjnej zgłoszono zarówno zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 34 ust. 1 i 35 ust. 1 Prawa budowlanego art. 87 ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. a także niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. i brak zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W związku z tym rozważania i skuteczność zarzutów skargi kasacyjnej Sąd rozpoczął od oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonego wyroku. Podkreślić równocześnie należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a także zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa NSA przyjmuje się, że Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. W świetle tak rozumianej treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił słuszność zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu tego właśnie przepisu. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji obu instancji o pozwoleniu na budowę nie uwzględnił istotnej okoliczności, że organ architektoniczno-budowlany, tj. Starosta B. na podstawie art. 36a Prawa budowlanego w dniu [...] kwietnia 2005 r. znak [...] uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2004 r. znak [...]. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło jak wynika ze skargi kasacyjnej w związku z faktem wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z dnia [..] marca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych inwestorom K. i J.. Jak zgodnie oświadczyli na rozprawie kasacyjnej skarżący K. K. oraz M., M. i K. K. – uczestnicy postępowania – decyzja Starosty B. z dnia kwietnia [...] 2005 r. nie była zaskarżona i uzyskała charakter ostateczny i pozostaje w obrocie prawnym. Taki stan prawny istniał więc także w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji. Oznacza to, że Sąd ten wyrokiem uchylił decyzję, której nie było w obrocie prawnym od ponad roku. Z tej przyczyny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie może się ostać jako wydany z naruszeniem art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skuteczny jest tym samym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanego przepisu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu przez organ, który go wydał, przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny czyni postępowanie sądowoadministracyjne postępowaniem bezprzedmiotowym. Ocena taka znajduje regulację prawną w treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Także niesporne jest w tej kwestii stanowisko doktryny, przyjmujące, iż z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieli do czynienia gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (patrz: Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pod red. T. Wosia, 2005, s. 495). Brak funkcjonowania w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę czyni bezprzedmiotową ocenę prawną tej decyzji dokonaną przez Sąd jak i niewykonalne zalecenia dla organu po powtórnym jej uchyleniu przez Sąd I instancji. W świetle powyższych rozważań na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.