IV SA/Po 802/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski(spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. Sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S.z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/P.Miładowski Pismem z dnia [...] maja 2004 r. W. S. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci: D. S. i P. S, wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego (na dwoje dzieci) oraz z tytułu podjęcia przez P. S.nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S., Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej: Kierownik Ośrodka) przyznał W. S. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego – na syna D.. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. odmówiono przyznania W. S. zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego i podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, wnioskowanego na syna P. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że P.S. przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W. S. odwołała się od decyzji Kierownika Ośrodka. Wskazała, że syn przebywa w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w P. jedynie przez 5 dni w tygodniu, a pozostałe 2 dni spędza w domu. Odwołująca się przywodzi dziecko z P. w piątek a odwozi do P. w poniedziałek. Wnioskodawczyni ubiera dziecko, zakupuje dlań pomoce szkolne. Pismem z dnia [...] lipca 2004 r. Kierownik Ośrodka wyjaśnił, że w 2002 r. W. S. ubiegała się o przyznanie zasiłku stałego. Z zaświadczenia Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w P. z dnia [...] września 2002 r., [...], które wówczas przedstawiła wynika, iż placówka ta zapewnia 7-dniową całodobową opiekę nad wychowankiem. Matka faktycznie zabiera dziecko do domu wcześniej, lecz w kontekście art. 27 ust. 2 a pkt 1 dawnej ustawy, nie miało to znaczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Samorządowe Kolegium) decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm., dalej: uśr) w przypadku, gdy dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, zasiłek rodzinny (jak i dodatki do tego zasiłku) nie przysługują. W. S. pismem z dnia [...] września 2004 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego. Wyjaśniła, że syn P. mieszka w internacie Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w P.. W Jej ocenie Ośrodek ten nie jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, a jedynie szkołą w rozumieniu art. 3 pkt 18 uśr. Dlatego pobyt syna w Ośrodku nie powinien przesądzać o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i przewidzianych do niego dodatków. Podkreśliła ponownie, że przyjeżdża po syna i zabiera go do domu w każdy piątek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (IV SA/Po 1225/04) odrzucił skargę, wskazując że właściwy w tej sprawie jest sąd powszechny (art. 177 in principio Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319). Postanowienie to zostało uchylone na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2005 r., I OSK 517/05, w efekcie czego sprawa stała się ponownie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 7 pkt 1 uśr w brzmieniu obowiązującym w okresie wydawania decyzji przez organ I i II instancji wskazywał – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie . W zawartym w art. 3 pkt 7 uśr słowniczku ustawowym zdefiniowane zostało na potrzeby tej ustawy pojęcie instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, które stosuje się na określenie domu pomocy społecznej, placówki opiekuńczo-wychowawczej, młodzieżowego ośrodka wychowawczego, schroniska dla nieletnich, zakładu poprawczego, aresztu śledczego, zakładu karnego, zakładu opiekuńczo-leczniczego, zakładu pielęgnacyjno-opiekuńczego, a także szkoły wojskowej lub innej szkoły zapewniającej nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie. Z kolei szkołą w rozumieniu ustawy jest w szczególności specjalny ośrodek szkolno – wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania oraz ośrodek umożliwiający dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki (art. 3 pkt 18 uśr). W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że z racji przebywania syna Skarżącej w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym, nie przysługują nań ani zasiłek rodzinny, ani związane z nim dodatki. Ustalenia organów w tym zakresie nie są wystarczające. Przede wszystkim Kierownik Ośrodka nie wziął pod rozwagę wszystkich informacji zamieszczonych w zaświadczeniu z dnia [...] maja 2004 r. sporządzonym przez wicedyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w P. (k. 7 akt administracyjnych), z którego poza informacją, że P. S. jest uczniem tej instytucji, zawarte jest stwierdzenie, iż uczeń przebywa w internacie ośrodka 4 doby, przywożony jest w poniedziałek przed południem a zabierany przez matkę w piątek przed południem. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że do wniosku o przyznanie zasiłku Skarżąca załączyła zaświadczenie, z którego wynika, że syn P. jest wychowankiem Ośrodka. Organ nie ustosunkował się do problemu, czy to, że P. S. spędza w Ośrodku jedynie 4 doby, ma wpływ na ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego. Podobna konkluzja dotyczy postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium. Organ ten stwierdził, że skoro P. S. przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to zasiłek nań nie przysługuje. Ponownie jednak nie ustosunkował się do kwestii, czy fakt przebywania dziecka w domu rodzinnym od piątku do poniedziałku nie może mieć wpływu na ocenę stanu faktycznego. Organy obu instancji nie ustaliły, jaki status ma Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy, czy mieści się w definicji szkoły bądź instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w rozumieniu uśr. Pominięcie przez organy I i II instancji kwestii przebywania przez P. S. w Ośrodku jedynie przez 4 doby narusza dyspozycję art. 7, 11, 77 i 107 § 3 kpa. Organy poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że Ośrodek zapewnia całodobową opiekę, nie analizując ewentualnego wpływu przebywania dziecka w domu. Organy administracji publicznej obowiązane są do prowadzenia postępowania w taki sposób, by wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy i wnikliwego przeanalizowania wpływu ustalonych okoliczności na treść podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, i ujęcia tego w uzasadnieniu (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635). Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładni zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M.Zieliński "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). W toku postępowania Skarżąca wskazywała, że ciąży na Niej obowiązek zapewnienia synowi ubrania i pomocy szkolnych. Obowiązek ten mieści się w zakresie obowiązku alimentacyjnego (art. 133 § 1 i 2 w zw. z art. 128 i art. 135 § 1 kro). Zgodnie z art. 18 Konstytucji, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Praw określonych w szczególności w art. 71 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji). Celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm.) jest w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 uśr). Wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych. Zgodnie z zasadą subsydiarności, państwo (w tym władze samorządowe) mają za zadanie jedynie wspierać, nie zaś zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych. Gdyby rodzina pozostawiała dziecko w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w długich okresach, wówczas brak byłoby podstaw, by podatnik ponosił dwukrotne obciążenie (z tytułu pokrywania kosztów pobytu dziecka i z tytułu zasiłku rodzinnego). Jeżeli jednak rodzina regularnie co tydzień zabiera dziecko do miejsca swego zamieszkania na blisko 3 doby, zapewniając w okresach pobytu dziecka w domu utrzymanie dziecku, a nadto wyposaża dziecko w pomoce szkolne i ubrania, to działania takie służą dobru dziecka. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ (Dz. U. 120/91/526, zm. 2/00/11 – dalej Konwencja), we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Rodzina stanowi naturalne środowisko rozwoju i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci winna być otoczona niezbędną ochroną oraz wsparciem, by mogła w pełnym zakresie wypełniać swe obowiązki w społeczeństwie (preambuła Konwencji). W tej sytuacji pobyt dziecka jedynie przez ponad 4 dni w tygodniu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a powrót dziecka do rodziny na ponad 2 doby – co tydzień- przy zapewnieniu przez rodzinę utrzymania dziecka w okresie pobytu dziecka w rodzinie, zakupowaniu dlań ubrań i pomocy szkolnych , wskazuje na to, że dziecko nie pozostaje w istocie na całodobowym utrzymaniu instytucji o której mowa w art. 3 pkt 7 uśr i nie zachodzą przeszkody do przyznania zasiłku rodzinnego na podstawie art. 7 pkt 1 uśr. Za taką wykładnią prawa przemawia w szczególności definicja instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, która wskazuje szkołę zapewniającą nieodpłatne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie (art. 3 pkt 7 in fine uśr), jak i uregulowania zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 3 uśr wskazujące, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy dziecko wymagające opieki przebywa, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji, rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Uwzględniwszy cel ustawy brak jest podstaw, by rodzina nie mogła uzyskać zasiłku rodzinnego, gdy zabiera dziecko do domu na ponad 2 doby i alimentuje je ubraniami i pomocami szkolnymi. Zapewnienie całodobowej opieki nie musi być jednoznaczne z zapewnieniem pełnego utrzymania w rozumieniu art. 3 pkt 7 uśr. Argumentacja taka pośrednio znajduje poparcie w brzmieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 256/04/2572 ze zm.), powierzającym Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania kompetencje w zakresie ustanowienia rozporządzenia regulującego m. in. zasady ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w specjalnych ośrodkach szkolno – wychowawczych. Minister Edukacji Narodowej i Sportu skorzystał z delegacji ustawowej wydając dnia 7 marca 2005 r. rozporządzenie w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasady odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. 52/05/467 ze zm.). Przepis § 66 rozporządzenia wprowadził odpłatność rodziców dzieci i młodzieży przebywających w specjalnych ośrodkach szkolno – wychowawczych w zakresie wyżywienia. Wprawdzie ten akt prawny nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wskazuje jednakże, że nie jest wykluczone partycypowanie rodziców w kosztach utrzymania. W związku z tym uznać trzeba, że kwestia całodobowego utrzymania w dostatecznie długim okresie oraz zakres partycypowania rodziców w utrzymanie dziecka stanowić winna przedmiot postępowania dowodowego. W postępowaniu naruszone zostały dyrektywy art. 10 oraz 81 kpa. Skarżąca przedłożyła bowiem zaświadczenie, z którego wynika, że syn przebywa w Ośrodku przez 4 doby. Natomiast organ w toku postępowania ustalił, że Ośrodek zapewnia całodobową opiekę przeinaczając istotną treść zaświadczenia (k. 14 akt administracyjnych z adnotacją). Przed wydaniem decyzji organ nie umożliwił stronie ustosunkowania się do tej kwestii, co narusza zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. W aktach obejmujących postępowanie przed Samorządowym Kolegium znajduje się wprawdzie kserokopia zawiadomienia Skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 17 akt administracyjnych), lecz brak dowodu doręczenia tego zawiadomienia Skarżącej. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia w postępowaniu zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i w konsekwencji skutkować muszą uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej: upsa). Ponownie analizując sprawę organ właściwy winien prowadzić postępowanie zachowując przewidziane przepisami prawa reguły, w szczególności w zakresie postępowania dowodowego. Winien nadto rozważyć kwestię ewentualnego wpływu faktu przebywania P. S. w Ośrodku przez 4 doby na treść podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu Sądu (art. 153 upsa). /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/P.Miładowski KB/