I OSK 204/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 824/05 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 sierpnia 2005 r. Nr PN.0911/250/05 w przedmiocie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z obiektów użyteczności publicznej p o s t a n a w i a: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie Postanowieniem z dnia 18 listopada 2005r sygn. akt II S.A. /Ol 824/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 sierpnia 2005r Nr PN.0911/250/05 w przedmiocie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 98 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym/ DzU 2001r Nr 142, poz. 1591 ze zm./ rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie trzydziestu dni od dnia ich doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie. Skoro podstawą wniesienia skargi jest uchwała czy zarządzenie organu gminy , to akt ten powinien być podjęty w tym samym terminie , czyli przed wniesieniem skargi do sądu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie dopuszcza się uzupełnienie wniesienia skargi przez gminę na rozstrzygnięcie organu nadzoru przez podjęcie uchwały przez organ gminy w tym zakresie tylko w wypadku , gdy nastąpiło to w 30-dniowym terminie do wniesienia skargi i uchwała została przesłana sądowi administracyjnemu w terminie przeznaczonym do uzupełnienia braków formalnych skargi. Tymczasem skarżący został wezwany zarządzeniem z dnia 21 października 2005r do nadesłania zarządzenia Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego w przedmiocie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Burmistrz nadesłał swoje zarządzenie z dnia 27 października 2005r Nr OR.0154-113/06 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Zostało ono podjęte po upływie trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi, a zatem z naruszeniem art. 98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odpis tego postanowienia doręczono skarżącemu 23 listopada 2005r. W dniu 22 grudnia 2005 r skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł Burmistrz Lidzbarka Warmińskiego działając przez pełnomocnika -radcę prawnego. Zaskarżył on postanowienie w całości występując o jego uchylenie w trybie art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że zarządzenie Burmistrza w przedmiocie zaskarżenia zostało podjęte po upływie trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi. Burmistrz zarządził bowiem o jej wniesieniu 21 września 2005r . W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż z rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2005r OSK 1142/04, OSS 4/2005/1000 wynikałoby, że możliwe jest przekroczenie trzydziestodniowego terminu do podjęcia uchwały w trybie art. 98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. Wątpliwości sądu w tej sprawie dotyczyły tego , czy brak taki należy traktować za brak formalny na którego uzupełnienie należy wyznaczyć termin , czy uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze można doręczyć sądowi do czasu rozpatrzenia skargi, czy tylko do czasu upływu terminu do jej wniesienia. Nie przesądzając tej kwestii wskazał jednak, że Burmistrz wyraził swoją wolę w przedmiocie wniesienia skargi w dniu 21 września 2005r , w pełnomocnictwie ,które należy traktować jako zarządzenie . Zarządzenie z dnia 17 października 2005r tylko potwierdziło tę czynność. Skoro zaś akt taki nie podlega kontroli organu nadzoru , to nie musi spełniać ściśle wymogów formalnych / przez użycie nazwy i podstawę prawną/, ale wystarczy że z oświadczenia woli uprawnionego organu wynika , że zamierza on takie oświadczenie traktować jako zarządzenie. Wojewoda Warmińsko-Mazurski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjęto, że wystarczy, iż uchwała lub zarządzenie o wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nastąpi w trzydziestodniowym terminie do wniesienia skargi/ wyrok NSA z dnia 19 maja 1999r II S.A./Wr 1499/98, OSS 1999/4/116/. W przedmiotowej sprawie termin ten nie został przez organ zachowany. Nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego , że zadość wymogowi z art.98 ust.3 czyniło udzielenie pełnomocnictwa radcy prawnemu do wniesienia skargi. W szczególności niezasadne jest przypisanie mu cech aktu normatywnego wydawanego przez organ wykonawczy gminy. Pełnomocnictwo należy bowiem do sfery stosunków cywilnoprawnych , cechuje je równość podmiotów i swoboda kształtowania wzajemnych praw i obowiązków. Natomiast zarządzenia dotyczą stosunków administracyjnoprawnych , mają charakter władczy a podstawa ich wydania musi wynikać z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie treść i forma pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi nie pozwala mu na przypisanie cech zarządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył że : Skarga ma uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym /DzU 2001r Nr 142, poz. 1591 ze zm/ rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia . Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu , który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, , iż niedołączenie , stosownej uchwały/ bądź jak w tym przypadku zarządzenia/ do dnia wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest brakiem formalnym pisma ani inną przyczyną niedopuszczalności , która uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu . Nie stanowi to też podstawy do odrzucenia jej a limine , bez wyznaczenia terminu do złożenia stosownej uchwały, czy zarządzenia / postanowienie SN z dnia 21 września 1994r sygn. akt III ARN 43/94, OSNP 1994/12/185 czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005r sygn. akt OSK 1142/04, OSS 2005/4/100 / . W swoich orzeczeniach sądy akcentowały też dalej idące stanowisko wskazujące na późniejszą możliwość nie tylko doręczenia, ale i podjęcia uchwały / postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994r sygn. akt III ARN 41/94, OSNP 1994/6/92 czy postanowienie SN z dnia 5 października 1994r sygn. akt III ARN 53/94 OSNP 1994/12/186/. W sytuacji, gdy nie została do dnia wniesienia skargi podjęta uchwała , sąd administracyjny wyznacza termin do jej złożenia / postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1996r sygn. akt S.A./Wr 3040/93 OSS 1997/2/51/. Odnośnie terminu do którego może zostać uzupełniony brak w postaci dołączenia uchwały czy zarządzenia stanowiącego podstawę wniesienia skargi wskazywano bądź dzień wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi / postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994r sygn. akt III ARN 42/94 OSNP 1994/9/138/, bądź podkreślano, że winno to nastąpić z zachowaniem terminu wyznaczonego do uzupełnienia braków, ale jednocześnie sama uchwała musi być podjęta w trzydziestodniowym terminie do wniesienia skargi / wyrok NSA z dnia 19 maja 1999r sygn. akt II S.A./Wr 1499/98 . OSS 1999/4/116/. To ostatnie stanowisko podzielił sąd w zaskarżonym wyroku . Za takim poglądem opowiedział się też W. Chróścielewski, Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 1994/10/49 t.3/. W postanowieniu z dnia 30 listopada 2005r sygn. akt II OSK 290/05 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przepis art.98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym nie uzasadnia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Sąd powołał się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 27 lutego 1992r sygn. akt III AZP 53/94 , OSNC 1992r nr 7-8 poz. 119. Podkreślił też , że celem tego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, aby przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organ gminy , którego akt został unieważniony , podjął wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i należy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Cel tego przepisu nie wyklucza więc podjęcia takiej uchwały lub zarządzenia po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego ani jak wynika z przedstawionej tezy i uzasadnienia – podjęcia jej po upływie terminu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela to ostatnie stanowisko. W przedmiotowej sprawie należy bowiem odróżnić dwie kwestie, termin do podjęcia uchwały czy zarządzenia w kontekście wniesionej skargi i termin uzupełnienia braku formalnego w postaci doręczenia takiego aktu sądowi. Odnośnie pierwszej kwestii przepisy nie statuują wyraźnie terminu do podjęcia takiej uchwały czy zarządzenia. Wskazują jedynie, iż akty te są podstawą wniesienia skargi. Podjęcie ich po złożeniu skargi sanuje wniesioną skargę. Inną kwestią jest natomiast doręczenie takiej uchwały , czy zarządzenia , a dokładnie , z uwagi na treść art.83§3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako ppsa/, jej nadanie . W tym bowiem przypadku chodzi o zachowanie terminu do uzupełnienia braków skargi , przewidzianego w art.49 ppsa. Sąd zwracający się o uzupełnienie braków nie wzywa przy tym do podjęcia w tym zakresie uchwały będącej podstawą skargi ,lecz do jej doręczenia sądowi. Uchwała taka może w tym czasie istnieć bądź nie i ta kwestia nie ma z punktu widzenia uzupełniania braków szczególnego znaczenia . Zarzut skargi kasacyjnej dotyczył jednak nie tylko błędnej wykładni art. 98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, o czym strona wskazywała niejako na marginesie, ale także błędnego zastosowania tego przepisu. Skarżący podnosił bowiem , że istniała podstawa do wniesienia skargi w postaci udzielonego przez niego w dniu 21 września 2005 pełnomocnictwa do jej złożenia. Zarzut ten należy uznać za uzasadniony. Wskazane pełnomocnictwo z uwagi na jego treść i formę nie może być uznane za skuteczne tylko w stosunkach cywilnoprawnych. Wskazywało ono bowiem na wolę podmiotu administracji publicznej do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 sierpnia 2005r. .Podmiot , który udzielał pełnomocnictwa był jednocześnie upoważniony do wydania zarządzenia. Zastępca burmistrza pełnił bowiem w tym czasie jego obowiązki w zakresie m. in. reprezentowania miasta na zewnątrz . Sam burmistrz zaś przebywał w tym czasie od 21 –25 września 2005 r na szkoleniu , na co wskazuje karta na s. 12 akt. Stąd jego zarządzenie z dnia 27 października 2005r stanowiło jedynie potwierdzenie czynności dokonanej przez zastępcę. Słowo zarządzenie oznacza zresztą w istocie jedynie akt woli organu jednoosobowego i nie przesądza jeszcze o jego charakterze. Przedmiotowe zarządzenie nie jest zaś aktem normatywnym, nie stanowi bowiem źródła prawa , ale wyrażenie przez uprawniony podmiot, którego dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze, woli do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Wola ta wynikała wyraźnie z udzielonego pełnomocnictwa. Podmiot udzielający posiadał przy tym podstawę prawną do podjęcia zarządzenia. Jednocześnie Sąd wskazuje ,iż brak powołania się na podstawę prawną ,w sytuacji gdy ona istnieje , nie był nigdy traktowany w orzecznictwie jako powód do kwestionowania zarówno istnienia jak i ważności aktu. Podobnie uznawano, iż z tego punktu widzenia nie ma znaczenia użycie takiej czy innej nazwy aktu. Należy też podkreślić ,że w postanowieniu NSA z dnia 27 listopada 2005r sygn. akt OSK 1680/04 Sąd wskazał, iż sam fakt wniesienia skargi przez uprawniony podmiot /którego dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze/ i jej podpisanie świadczy o zamiarze zaskarżenia tego rozstrzygnięcia i spełnia warunek z art. 98 ust. 3 usg. Taki zaś sam charakter ma działanie organu przez pełnomocnika. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 w związku z art.182 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.