II OSK 1330/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 531/04 w sprawie ze skargi J. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania 2. zasądza od J. i K. W. na rzecz [...] Spółka z o.o. w W. 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w G., wskazując iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego G. oraz spełnia wymagania stawiane tym decyzjom przez art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżoną przez J. i K. W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], stwierdził że w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w art. 85 ust. 1 przesądziła, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe – przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast na mocy przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 1994 r., stanowiący podstawę decyzji obu instancji stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Zdaniem Sądu, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta G. przestał obowiązywać od dnia 1 stycznia 2004 r., to brak było podstaw do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu [...] zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien oceniać ją według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania swojego rozstrzygnięcia. Zatem na skutek utraty mocy obowiązującej przepisów prawa miejscowego brak było podstawy prawnej do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w tej sprawie przed tym organem. W skardze kasacyjnej od tego wyroku inwestor [...] Sp. z o.o. w W. zarzucił naruszenie przepisów art. 40 i 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 k.p.a., podnosząc że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie przyjął, iż w dacie wydania decyzji przez SKO w K. należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w tej sprawie z uwagi na utratę mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta G.. Przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza o tym, iż do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem również plany zagospodarowania przestrzennego. Całość dokumentacji potwierdza, iż inwestycja nie była sprzeczna z miejscowym planem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaprezentował pogląd, że jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie, stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie miało podstaw do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta G. z dnia [...] grudnia 1994 r. przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r., a w takiej sytuacji sprawa powinna być zakończona umorzeniem postępowania, co oznacza, że organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie stanowisko jest błędne. Przede wszystkim nie można zgodzić się z poglądem, że sprawa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która została wszczęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie została zakończona decyzją ostateczną przed wejściem tej ustawy, ma być zakończona umorzeniem postępowania w sprawie z tego tylko powodu, iż w toku postępowania, z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc plan zagospodarowania przestrzennego. Taki pogląd, przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku pozostaje w sprzeczności z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co słusznie podniósł skarżący w skardze kasacyjnej. Przepis art. 85 ust. 1 powołanej ustawy jest przepisem przejściowym, który odnosi się do postępowań w toku w sprawach o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i wprowadza regułę, że w tych sprawach stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w takiej sprawie, mimo, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc, będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, a nie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc sprawa taka powinna być rozstrzygnięta co do jej istoty na podstawie przepisów dotychczasowych i nie ma podstaw do umorzenia postępowania w takiej sprawie. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, że w toku postępowania z mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na zasadę, według której organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania swojego rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji pominął, że przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza odstępstwo od tej zasady i nakazuje stosować przepisy dotychczasowe w sprawie wszczętej przed wejściem w życie tej ustawy, co oznacza, że także organ odwoławczy jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcie w sprawie stosując przepisy dotychczasowe, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Przy normowaniu jakiejś dziedziny już uprzednio przez prawo regulowanej, jednym z zasadniczych problemów jest rozstrzygnięcie jakie przepisy od momentu wejścia ich w życie należy stosować do tych stosunków i spraw, które powstały lub rozpoczęły się przed wejściem w życie nowych przepisów, jednakże trwają nadal lub są w toku w chwili dokonywania zmian prawa. Utrata mocy obowiązującej przez ustawę pociąga za sobą, co do zasady, utratę mocy obowiązującej aktów normatywnych wydanych na jej podstawie. Dotyczy to zarówno rozporządzeń, jak i aktów prawa miejscowego opartych na normach kompetencyjnych zawartych w danej ustawie. Skoro jednak utrata mocy obowiązującej, zarówno ustawy, jak i aktów normatywnych wydanych na jej podstawie, może wywołać negatywne konsekwencje dla adresatów norm, których sprawy są w toku, ustawodawca może przedłużyć stosowanie tych aktów prawnych. Takie rozwiązanie ma w założeniu charakter tymczasowy i jego celem jest złagodzenie skutków przejścia do stosowania nowej regulacji prawnej. Rozwiązanie takie stwarza możliwość osiągnięcia zadowalającego kompromisu pomiędzy nieodzownością dokonania zmiany prawa, które jest nieadekwatne w zmieniających się stosunkach społecznych, a poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego, w szczególności poszanowaniem interesów podmiotów, które są uwikłane w stosunki prawne powstałe w czasie obowiązywania dawnego prawa i są zainteresowane tym, aby stosunki te nie uległy zmianie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca [...] Sp. z o.o. w kwietniu 2003 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej systemu GSM 1800 na dachu budynku przy ul. [...] w G.. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. W wyniku wniesienia odwołania przez skarżących, decyzją z dnia [...] SKO w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sprawa z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej została więc wszczęta i niezakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., a wobec tego stosownie do przepisu art. 85 ust. 1 tej ustawy, w rozpoznawanej sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do tego, co oznacza rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów dotychczasowych, nie ocenił, co należy rozumieć przez przepisy dotychczasowe, które mają zastosowanie w tej sprawie stosownie do przepisów art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności, czy i z jakich względów nie można traktować jako przepisów dotychczasowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem normatywnym stanowiącym przepisy powszechnie obowiązującego prawa miejscowego na określonym obszarze (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Konsekwencją tego jest sprzeczność w stanowisku Sądu pierwszej instancji polegająca na tym, iż najpierw przyjmuje się , że stosownie do przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie mają zastosowanie przepisu dotychczasowe, tj. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie stwierdza się, że organ odwoławczy zobowiązany jest stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez ten organ, co oznacza brak podstaw do merytorycznego rozpoznawania sprawy z tego powodu, iż utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za uzasadnione i na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.