II SA/Gd 2753/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu' w dniu 10 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2001r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją 20 marca 2001r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał S. M. rozbiórkę muru oporowego na odcinku o długości 15 m, wybudowanego w 2000 r. na działce nr [...] w R. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na wniosek M. Sz., właściciela działki sąsiedniej, wszczęto postępowanie w sprawie samowolnej budowy muru oporowego na terenie działki nr [...] w R. Na działce tej S. M. w marcu 2000 r. wybudowała bez pozwolenia na budowę mur oporowy, wykonany z kamienia łupanego, o długości 15m i wysokości w najwyższym punkcie 0,85m. Pierwotnie organ administracji uznał, że omawiany mur oporowy stanowi imitację muru i zaliczył go do obiektów małej architektury, których budowę należy zgłosić właściwemu organowi przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. W związku z tym, że S. M. nie dokonała zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego wydał w dniu 21 sierpnia 2000r. decyzję nakazującą rozbiórkę murku oporowego. W wyniku złożonego przez S. M. odwołania, Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji merytorycznie jest słuszna, lecz posiada braki stanowiące o wadliwości decyzji. Zakwalifikowanie murku oporowego do obiektu małej architektury jest nietrafne, obiekty budowlane tego typu zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zaliczane są bowiem do budowli. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w K., ponownie rozpatrując sprawę, podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż wybudowany obiekt jest murem oporowym. Wobec jego wybudowania bez pozwolenia na budowę, uzasadnione jest nakazanie jego rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. S. M. w odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 3 pkt 3 i 48 Prawa budowanego, sprzeczności dokonanych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz innych uchybień procesowych mających wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wskazała, że mur oporowy znajdujący się na działce nr [...] nie może zostać zaliczony do budowli a zakres robót rozbiórkowych nie został dokładnie określony. Odwołująca się zakwestionowała także ustalenia organu odnośnie wymiarów muru. Decyzją z dnia 19 lipca 2001r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał S. M. rozbiórkę muru oporowego z kamienia łupanego wybudowanego w 2000 r. o długości 14,93 m i wysokości w najwyższym punkcie 0,85 m na działce nr [...] w R. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na terenie działki nr [...] w R. należącej do S. M. w marcu 2000 r. wybudowano bez pozwolenia na budowę mur oporowy z kamienia łupanego o długości 14,93m i wysokości w najwyższym punkcie 0,85m. Budowa muru oporowego jako konstrukcji oporowej zaliczanej do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie przedmiotowego muru oporowego bez wymaganego prawem decyzji o pozwoleniu na budowę było samowolą budowlaną skutkującą sankcja z art. 48 Prawa budowlanego. Mając na względzie dodatkowe ustalenia odnośnie wymiarów muru, dokonane w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o rozbiórce muru oporowego z kamienia łupanego prawidłowo określając jego wymiary. S. M. wniosła skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego - art. 3 pkt 3 i art. 48 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., sprzeczności dokonanych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz innych uchybień procesowych mających wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości charakter spornego muru. Z protokółu oględzin nie wynika na jakiej podstawie ustalono, że jest to konstrukcja oporowa a nie np. ogrodzenie, które nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej oparcie rozstrzygnięcia na domniemanych okolicznościach faktycznych nie ustalonych w postępowaniu administracyjnym stanowi o jej wadliwości. Ponadto skarżąca stwierdziła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe, niepełne i nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji stanowił, że obligatoryjnej rozbiórce podlegają obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z art. 28 § 1 Prawa budowlanego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 –31, przewidujących zwolnienia z tego obowiązku lub wprowadzających obowiązek zgłoszenia zamiaru budowy. Do robót budowlanych ustawodawca zalicza m. in. budowę, to jest wykonywanie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego).Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy niezbędne było ustalenie jakiego typu obiekt budowlany stanowi wzniesiony mur i czy jego budowa została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy. Skarżąca zarzuca błędne zakwalifikowanie przez organ administracji powstałego obiektu budowlanego jako budowli - muru oporowego. W ocenie Sądu zarzuty w tym zakresie są niezasadne. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m. in. konstrukcje oporowe. Z dokonanych przez organ administracji ustaleń opartych na protokole oględzin i dokumentacji zdjęciowej wynika, że wybudowany mur spełnia funkcję muru oporowego, bowiem wspiera powierzchnię terenu, podwyższoną o kilkadziesiąt centymetrów w stosunku do poziomu pozostałego gruntu. (dowód: protokół oględzin z dnia 7 lipca 2000 r. k.11, dokumentacja zdjęciowa k. 17, 18, protokół oględzin z dnia 13 czerwca 2001 r. k. 26 akt administracyjnych). Także treść odwołania skarżącej z dnia 24 sierpnia 2000 r. potwierdza taką funkcję wybudowanego obiektu. Z oświadczenia skarżącej wynika bowiem, że celem postawienia muru było zapobieżenie osuwaniu się ziemi i zasypywaniu jej domu (dowód k. 14 akt administracyjnych). Mur oporowy należy do konstrukcji oporowych zaliczanych do budowli przez art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, które nie korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29 tego Prawa, a konsekwencją wykonania muru oporowego bez pozwolenia na budowę jest nakaz jego rozbiórki. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 416/00 nie publ., uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 2293/99 nie publ.) Stanowisko skarżącej, że wybudowany obiekt stanowić może ogrodzenie, zwolnione zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest bezzasadne. Przede wszystkim wskazać należy, iż istotą ogrodzenia jest jego wykonanie na granicy z działką sąsiednią, a wzniesiony obiekt nie spełnia tego warunku. Nadto ogrodzenie, które zostało wykonane na granicy różnicy poziomów gruntu, i które przytrzymuje wyżej położony grunt przed osypywaniem, stanowi w istocie konstrukcję oporową. W sytuacji, gdy obiekt budowlany postawiony na granicy działki pełniący funkcję ogrodzenia, jest jednocześnie murem oporowym, na jego wybudowanie jest potrzebne pozwolenia na budowę. Kwalifikacja muru oporowego jako ogrodzenia stanowi obejście przepisów i naruszenie art. 3 ust. 3, i art. 29 Prawa budowlanego. (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 416/00 nie publ.) Wybudowany obiekt nie stanowi elementu małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Uwzględniając wymiary wybudowanego muru - długość około 15 m i wysokość ponad 0,80 cm nie jest to obiekt "niewielki" w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Nadto funkcja tego obiektu jaką jest przytrzymanie warstw ziemi w związku z różnicą jej poziomów na terenie działki, wyklucza możliwość uznania muru za element małej architektury, wskazuje ona bowiem na charakter konstrukcji oporowej, stanowiącej budowlę. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zakwalifikowanie przedmiotowego muru jako obiektu małej architektury, także uzasadniałoby zastosowanie sankcji rozbiórki z art. 48 Prawa budowlanego. Budowa obiektu małej architektury zwolniona na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wymagała bowiem zgłoszenia właściwemu organowi, które to zgłoszenie nie zostało przez skarżącą dokonane. Konsekwencją wykonania muru oporowego bez pozwolenia na budowę jest nakaz jego rozbiórki przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a przepisy Prawa budowlanego, obowiązujące w dacie wydania decyzji nie przewidywały jej legalizacji. Zarzut skarżącej naruszenia art. 7 kpa, który przewiduje obowiązek organów administracji informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania by strony te nie poniosły szkody na skutek nieznajomości prawa, jest bezzasadny. Skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania i brała udział w każdej czynności postępowania wyjaśniającego, składała swoje uwagi i wyjaśnienia. Za niezasadny należy uznać również zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie jest wyłącznie wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Organ orzekający w niniejszej sprawie winien ustalić czy obiekt ma charakter obiektu budowlanego, czy jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz czy inwestor takie pozwolenie posiadał. Organy administracji ustaliły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo dokonały ich oceny prawnej. Organ administracji w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.