II SA/Gl 258/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B., K. D., R. D., K. W., I. P., A. J. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wstrzymał prace budowlano – montażowe prowadzone przez "A" w S., a następnie decyzją z [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( ówcześnie Dz. U. Nr 89, poz. 414 ) w związku z art. 57 i art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. Nr 27, poz. 96 ). Obowiązkiem objęte były działki nr [...],[...],[...],[...] w obr. [...] , nr [...] w obr. [...], nr [...],[...],[...] w obr. [...], nr [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] w obr. [...] w R., dzielnica [...]. Termin wykonania obowiązku został określony na dzień [...] r. Na wniosek inwestora decyzja ta w zakresie terminu wykonania obowiązku została następnie zmieniona w oparciu o przepis art. 154 § 1 k.p.a. Zmiana ta została dokonana decyzją organu I instancji z dnia [...] r. w której termin wykonania obowiązku określono na [...] r. Rozstrzygnięcie to decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy organ odwoławczy, a skarga na tę decyzję została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1744/96. Pismem z dnia [...] r. "A" powtórnie zawnioskował o przedłużenie terminu przedłożenia żądanych dokumentów, do czasu rozstrzygnięcia toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spraw w przedmiocie zezwolenia na wejście w teren celem budowy gazociągu. W następstwie tego wniosku Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., zmienił swoją decyzję z [...] r. w ten sposób, że ustalił termin wykonania obowiązku " do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie orzeczenia w sprawie zaskarżonej decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] r." orzekającej o zezwoleniu inwestorowi na wejście w teren przedmiotowych nieruchomości. Organ podał w uzasadnieniu, że przedłożenie żądanych dokumentów uzależnione jest od rozpoznania przez Sąd sprawy [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że inwestor nie może przedstawić stosownych dokumentów przed rozpoznaniem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na decyzję organu odwoławczego została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 27 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3242/01 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że kwestia dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1744/96, a poglądem prawnym w nim wyrażonym związane są zarówno organy, jak i Sąd. Decyzja zmieniająca termin wykonania obowiązku ma charakter aktu z art. 154 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził jednak, że określenie kolejnego terminu wykonania obowiązku nastąpiło w sposób uniemożliwiający jego wyegzekwowanie. Termin wykonania czynności, wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, musi być określony przedziałem czasowym, aby możliwa była kontrola jego dochowania Sąd podniósł również, że nie wyjaśniono przesłanek uwzględnienia kolejnego wniosku inwestora o przedłużenie terminu, a dopiero stwierdzenie, że interes inwestora zasługuje na uwzględnienie w aspekcie jego słuszności bądź interesu społecznego, uprawnia organ do zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 k. p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z dnia [...] r. uwzględnił wniosek inwestora o zmianę terminu przedłożenia dokumentów upoważniających do dysponowania określonymi działkami. Decyzją tą zmieniono decyzję z dnia [...] r. określając termin wykonania obowiązku na [...]r. W uzasadnieniu podniesiono, że do wstrzymania prac budowlano-montażowych przez inwestora, a następnie do zobowiązania go do przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane doszło wobec zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. wydanej w kwestii zezwolenia na wejście na teren nieruchomości objętych inwestycją. Wykonalność decyzji Wojewody [...] została wstrzymana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z 13 listopada 1995 r. sygn. akt SA/Rz 1060/95. Brak rozstrzygnięcia skargi przez Sąd skutkował wnioskami inwestora o przedłużenie terminu do wykonania nałożonego obowiązku, z których ostatni został złożony [...] r. Dnia 4 grudnia 2000 r. został wydany wyrok przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w sprawie o sygn. SA/Rz 1060/96. Oceniając przesłanki do zmiany decyzji organ obszernie zanalizował kwestie techniczne i finansowe związane z realizacją inwestycji i stwierdził, że za uwzględnieniem wniosku przemawia zarówno interes organizacyjny i finansowy inwestora, jak i interes społeczny, albowiem rozpoczęta budowa realizowana jest również ze środków publicznych. Eksploatacja złoża jest natomiast konieczna w celu obniżenia ciśnienia złożowego i zmniejszenie ryzyka eksploatacji gazu oraz zapobieżenia skutkom korozji uzbrojenia podziemnego [...] odwiertów. Za ważną dla interesu publicznego uznano możliwość korzystania przez Państwo z własnych zasobów surowcowych o strategicznym znaczeniu dla gospodarki. Podano również, że na skutek wydania kolejnych decyzji w sprawie, termin wykonania decyzji z [...] r. został określony na [...] r. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli R. D., K. D., K. W., I. P., Z. P., A. J, A. B. i K. S.. Postępowanie odwoławcze w stosunku do K. S. i A. J. zostało umorzone z powołaniem się na brak przymiotu stron w postępowaniu. W stosunku do odwołań R. D., K. D. i I. P. stwierdzono ich wniesienie z uchybieniem terminu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Ocenił, że zostały w sprawie wykonane zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3242/01. Został ustalony, w oparciu o ewidencję gruntów, krąg właścicieli i użytkowników działek . Termin do wykonania obowiązku został określony przez podanie daty kalendarzowej. Za uwzględnieniem wniosku przemawiają zaś interes inwestora i interes ogólnospołeczny, dokończenie rozpoczętej inwestycji jest bowiem celowe ze względu na potrzeby gospodarki narodowej, poniesione dotychczas nakłady ze środków publicznych i uwarunkowanie górniczo – geologiczne. W skardze do sądu administracyjnego R. D., K. D., K. W., I. P., A. J. i A. B. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podali, że stwierdzenie przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie niezgodności z prawem planu zagospodarowania przestrzennego i planu realizacyjnego kopalni nie dają podstaw do kontynuowania działań w kierunku rozbudowy kopalni i realizacji pozwolenia na budowę. Podnieśli, że zostali pominięci w postępowaniach dotyczących zakładu górniczego. Zanegowali dopuszczalność zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Podkreślali brak wymaganych przepisami prawa uzgodnień i opinii takich organów jak: Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowa Straż Pożarna, Urząd Dozoru Technicznego, Państwowa Agencja Atomistyki, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowy Zakład Higieny. W ocenie skarżących, ekonomicznie i społecznie uzasadnione jest wykorzystanie energii odnawialnej a ograniczenie zużycia paliw kopalnych, zaś wniosek o wydanie zaskarżonej decyzji nie został złożony przez osoby uprawnione, w dokumentacji brak aktu notarialnego, statutu spółki i aktualnego wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi R. D., K. D., I. P. i A. J. oraz o oddalenie skarg pozostałych skarżących. Postulat odrzucenia skargi uzasadniono faktem, że A. J. nie uczestniczył w postępowaniu i nie legitymuje się interesem prawnym, zaś pozostałe osoby nie wniosły skutecznie odwołania. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi powołano się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje : W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola legalności działania administracji publicznej ma swój zakres przedmiotowy, wyznaczony przez kontrolowany akt. Rozpoznając zatem skargę Sąd nie może rozstrzygać o sprawach, do których zaskarżony akt się nie odnosił. Decyzja z dnia [...] r. została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w ówcześnie obowiązującym brzmieniu. Zgodnie z tą regulacją, po wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 prawa budowlanego, organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określa termin wykonania tych czynności. Kolejne decyzje, negatywne lub pozytywne dla inwestora, są wydawane dopiero po wykonaniu lub w razie niewykonania obowiązku. Tak więc wydana decyzja w żadnej mierze nie orzekała o dopuszczalności prowadzenia robót. Jednocześnie decyzja ta nie była przedmiotem aktualnie rozpatrywanej skargi do Sądu. Z tego względu Sąd nie mógł badać ani zasadności działań w kierunku rozbudowy kopalni i realizacji pozwolenia na budowę, ani kompletności dokumentacji, o którą taka budowa miałaby być prowadzona. Poza zakresem kontroli Sądu były też kwestie zasadności pozyskiwania i wykorzystywania paliw kopalnych. Nie miał znaczenia dla niniejszej sprawy zarzut pominięcia skarżących w innych postępowaniach dotyczących przedmiotowego zakładu górniczego, zaś w rozpatrywanym przypadku zarzut ten nie znajduje potwierdzenia. Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja orzekająca o zmianie decyzji z dnia [...] r. w kwestii wyznaczonego terminu. O dopuszczalności takiej zmiany w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. orzekł Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1744/96. Oceną prawną co do dopuszczalności zastosowania art. 154 k.p.a. do zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego związany był Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Podstawę do takiego związania stanowi przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zgodnie z przytoczonym przepisem, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. O tożsamości sprawy rozstrzygniętej wyrokiem z 15 września 1998 r. i będącej przedmiotem obecnego postępowania decyduje w przekonaniu Sądu, tożsamość elementów przedmiotowych i podmiotowych. W obu przypadkach ten sam jest adresat decyzji, a rozstrzygnięcie dotyczy tego samego zagadnienia, w analogicznych okolicznościach faktycznych i prawnych. Szerokie ujęcie pojęcia "sprawy administracyjnej" odpowiada przyjętej praktyce orzeczniczej ( por. uchwała NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. FPS 12/99, ONSA 2001/1/7 oraz wyrok SN z 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, OSNP 1999/1/2). O związaniu takim przesądził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie II SA/Ka 3242/01. Z podanych względów nie mógł zatem odnieść skutku zarzut skargi, że wydanie zaskarżonej decyzji nie było dopuszczalne na podstawie art. 154 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 in fine, aby można było wzruszyć na jego podstawie decyzję, przemawiać za tym muszą względy interesu społecznego lub interesu strony. Względy te winny zostać ustalone w konkretnej sprawie, w odniesieniu do jej stanu faktycznego i prawnego. Zalecenie rozważenia tych przesłanek i przedstawienia odnoszącej się do nich argumentacji zawarte zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2004 r. Użyte przez ustawodawcę określenia "interes społeczny" i "interes strony" mają charakter klauzul generalnych, czyli zwrotów, które obligują organ rozstrzygający sprawę do dokonania ocen wyznaczonych wskazanymi kryteriami. Kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie nie może polegać na merytorycznej weryfikacji dokonanych ocen, czyli badaniu, czy dany podmiot taki interes posiada, lecz musi ograniczać się do kontroli legalności rozstrzygnięcia. To zaś polega na zbadaniu kompletności przedstawionej argumentacji, jej spójności wewnętrznej, adekwatności do ustalonego stanu faktycznego. Badając wydane w sprawie decyzje Sąd doszedł do przekonania, że organy z należytą starannością ustaliły stan faktyczny i wskazały powody, dla których zasadna była zmiana decyzji ostatecznej. Jak już wyżej zaznaczono, przedmiotem decyzji ostatecznej było nałożenie na inwestora określonych obowiązków. Jednocześnie spełnienie tych obowiązków okazało się niemożliwe w wyznaczonym terminie, ze względu na wszczęcie postępowań dotyczących zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., orzekającej o upoważnieniu do wejścia w teren przedmiotowych nieruchomości. Bezskuteczny upływ terminu, zgodnie z art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, skutkuje określonymi, negatywnymi skutkami dla inwestora, polegającymi na zobowiązaniu do zaniechania dalszych robót lub rozbiórki obiektu. W przekonaniu Sądu organy przekonywująco i wszechstronnie wyjaśniły, dlaczego, zarówno w interesie strony jak i w interesie społecznym, nie leży pozbawienie inwestora możliwości przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego. Postępowanie to ma bowiem na celu wykazanie, czy i na jakich warunkach dany obiekt budowlany może istnieć i funkcjonować. Wobec skali inwestycji i związanych z nią kosztów oraz znaczenia gospodarczego, zaskarżanie tego postępowania na ówczesnym etapie prawidłowo oceniono jako nieuzasadnione. W okolicznościach sprawy nie można przy tym przyjąć, że zwłoka w dostarczeniu wymaganej dokumentacji nastąpiła z winy inwestora i z zamiarem przedłużenia postępowania. Co do zarzutu wadliwego oznaczenia terminu, poprzez oznaczenie go na datę poprzedzającą wydanie zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, iż z żadnego przepisu prawa, w szczególności zaś z art. 154 k.p.a. i 51 prawa budowlanego nie wynika taki zakaz. W tym zakresie treść decyzji o zmianie decyzji ostatecznej zależy od okoliczności faktycznych sprawy. Warunkiem poprawności decyzji są w tym zakresie względy legalności i celowości. Jak zostało podniesione, wymóg legalności nie został naruszony, zaś wobec znacznego upływu czasu od złożenia przez inwestora wniosku oraz kolejnych orzeczeń w sprawie zmiany terminu określonego w decyzji ostatecznej, celowym i koniecznym było oznaczenie tego terminu na dzień [...] r. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego sformułowanego w odpowiedzi na skargę, Sąd podzielił pogląd organu o braku interesu prawnego po stronie A. J. do wniesienia skargi, albowiem z akt postępowania nie wynika, aby legitymował się on tytułem prawnym do nieruchomości, której dotyczy postępowanie, lub z nią sąsiadującej. Stąd też w stosunku do tego skarżącego, podstawę oddalenia skargi stanowi przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie znalazł natomiast podstaw do odrzucenia skarg osób, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji z uchybieniem terminu. Wyczerpanie toku instancji, będące zgodnie z art. 52 § 1 powoływanej wyżej ustawy, warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu, ma miejsce wówczas, gdy choćby jedna ze stron skutecznie uruchomiła tok kontroli instancyjnej. Stroną tą nie musi być podmiot wnoszący następnie skargę do sądu, wszak wola wniesienia takiej skargi może być następstwem rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.