III SA/Wr 89/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant: Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie diet dla radnych Rady Powiatu G. oddala skargę. Przedmiotem skargi Wojewody D. jest uchwała Rady Powiatu G. z dnia [...] (Nr [...]) zmieniająca uchwałę tegoż organu z dnia [...] (Nr [...]) w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Powiatu G. Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu G. dokonała zmiany w § 1 ust. 1 i 3 oraz w § 2 ust. 1 uchwały z dnia [...] (Nr [...]) w ten sposób, że dotychczasowe określenie "najniższego" zastąpiła określeniem "minimalnego". Wymienione przepisy określały wysokość diet dla radnych i w pierwotnej wersji odwoływały się do kryterium najniższego wynagrodzenia, po ich zmianie zaś – do wynagrodzenia minimalnego. W § 2 uchwały nowelizującej postanowiono, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2003 r.". Wojewoda D. stwierdził, iż nadanie kwestionowanej uchwale wstecznej mocy obowiązującej w sposób istotny narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego nakazuje w zakresie stanowienia prawa stosowanie zasady lex retro non agit, a więc niedziałania prawa wstecz. Według tej zasady, nie należy tworzyć prawa, które nakazywałoby stosowanie ustanowionych przepisów do sytuacji powstałych przed wejściem ich w życie. Zasada lex retro non agit jest jednym z głównych gwarantów demokratycznego państwa prawnego; umacnia pewność stanowionego prawa, a także pogłębia zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Pewne odstępstwa od tej zasady, w szczególnych sytuacjach, przewiduje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Przepis art. 5 tej ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli nie będą temu stały na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zezwala na wyłączenie zasady lex retro non agit jedynie w odniesieniu do aktów normatywnych, do których nie zalicza się kwestionowana uchwała, jako że stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Nie ma zatem podstaw by uchwale w sprawie ustalenia diet dla radnych nadawać wsteczną moc obowiązującą. Z tych względów Wojewoda D. – powołując się na art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. – wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 uchwały Rady Powiatu G. z dnia [...] (Nr [...]). W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu G. nie podzieliła zarzutów sformułowanych przez organu nadzoru. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego są – zdaniem Rady – aktami normatywnymi albowiem ustalają prawo obowiązujące na obszarze swojej działalności w granicach, w jakich ustawy upoważniają te organy do stanowienia prawa. Akt kierownictwa wewnętrznego jest równocześnie aktem normatywnym. Skoro ustawodawca w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wskazał, że akty normatywne ustalające powszechnie obowiązujące przepisy, które podlegają ogłoszeniu w dziennikach urzędowych, mogą mieć nadaną obowiązującą moc wsteczną (jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie), to stosując argumentum a maiori ad minus uchwała Rady Powiatu może również w tej konkretnej sytuacji mieć nadaną wcześniejszą moc obowiązującą, zwłaszcza, gdy się uwzględni, że: a) żadne zasady demokratycznego państwa nie zostały naruszone, również Wojewoda nie wskazał w skardze takiej zasady; b) poczynając od 1 marca 2003 r. diety radnych były naliczane i wypłacane jako wielokrotność minimalnego wynagrodzenia za pracę, gdyż w art. 13 Kodeksu pracy, poczynając od dnia 1 marca 2003 r., określenie "najniższego" zastąpiono wyrazem "minimalnego". Z tych względów Rada Powiatu G. nie zmieniała swojej uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia diet dla Rady Powiatu G. W wyliczaniu diet radnym zamiast wielokrotność "najniższego wynagrodzenia" stosowano wielokrotność "minimalnego wynagrodzenia". c) w zaskarżonej w części uchwale, nadając jej moc obowiązującą od 1 stycznia 2003 r., organ stanowiący powiatu usankcjonował stan trwający od 1 stycznia 2003 r., potwierdził prawa nabyte przez radnych, którym nieprzerwanie od 1 stycznia 2003 r. liczono diety jako wielokrotność minimalnego wynagrodzenia. W konkluzji poczynionych wywodów Rada Powiatu G. wniosła o oddalenie skargi Wojewody D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nadanie wstecznej mocy obowiązywania od dnia 1 stycznia 2003 r. – podjętej w dniu [...] przez Radę Powiatu G. – uchwale zmieniającej podstawę ustalenia diet dla radnych z wynagrodzenia "najniższego", na wynagrodzenie "minimalne", jest naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie nieważności takiej uchwały. Odnosząc się do tak postawionego zagadnienia, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter i cel zmiany dokonanej przez Radę Powiatu G. Przeprowadzona w dniu [...] nowelizacja pochodzącej z dnia [...] uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Powiatu G. wiązała się z wejściem w życie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 z późn. zm.), która z dniem wejścia w życie (1 stycznia 2003 r.) zmieniła m. in. art. 13 Kodeksu pracy, zastępując wyrazy "w wysokości nie niższej niż najniższe wynagrodzenie za pracę" wyrazami "w wysokości nie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę, ustalane na podstawie odrębnych przepisów" (art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r.). Wskutek zastąpienia "najniższego wynagrodzenia", "wynagrodzeniem minimalnym" (ustalanym w corocznych negocjacjach w zakresie działania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, o której mowa w ustawie z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego – Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) wskazane stało się dostosowanie dotychczasowych unormowań, posługujących się pojęciem "najniższego wynagrodzenia", do nowego określenia "minimalne wynagrodzenie". Ten też motyw legł u podstaw kwestionowanej w skardze uchwały Rady Powiatu G., skoro – jak stwierdzono w odpowiedzi na skargę – organowi temu chodziło o usankcjonowanie stanu trwającego faktycznie od 1 stycznia 2003 r., gdyż przy wyliczeniu diet przysługujących radnym od tej daty posługiwano się już kryterium "minimalnego wynagrodzenia". Jeżeli jednak dostosowania uchwały o przysługujących radnym dietach do nowej nomenklatury, obowiązującej od 1 stycznia 2003 r., dokonano dopiero w dniu [...], nadając aktowi wsteczną mocą obowiązywania od 1 stycznia 2003 r., powstaje pytanie, czy takie rozwiązanie normatywne pozwala utrzymać w obrocie prawnym wprowadzający je akt Rady Powiatu G. Negatywna w tym zakresie odpowiedź Wojewody D. i mające ją wesprzeć argumenty wymagają rozważenia. Zasadniczym zarzutem w skardze organu nadzoru jawi się naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, przejawiającej się m. in. w zasadzie lex retro non agit, która sprzeciwia się stosowaniu przepisów do sytuacji powstałych przed ich wejściem w życie. Zasada ta jest – zdaniem Wojewody D. – jedną z głównych gwarancji demokratycznego państwa prawnego, umacnia pewność stanowionego prawa, a także pogłębia zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trudno nie zgodzić się z takim stanowiskiem. Jednakże przy powoływaniu się na tę zasadę nie można nie uwzględniać dopuszczalnych w prawie odstępstw od reguły. Nadanie przepisom wstecznej mocy obowiązywania nie czyni z nich jeszcze unormowań niezgodnych z prawem. Trzeba mieć bowiem na uwadze fakt, że zasada niedziałania prawa wstecz odnosi się do takich wypadków, w których nowy akt normatywny miałaby pogorszyć dotychczasową, korzystniejszą dla adresata aktu, sytuację prawną. Sprzeczne z taką zasadą byłoby więc w szczególności nakładanie na podmiot nieistniejącego dotychczas po jego stronie obowiązku, jak też ograniczanie lub pozbawianie go dotychczasowych uprawnień z mocą wsteczną. Jeżeli więc akt normatywny nie pogarsza dotychczasowej pozycji prawnej podmiotu lub czyni ją korzystniejszą dla adresata, wówczas nie ma dostatecznych powodów, by bezwzględnie wykluczyć wsteczne działanie tak skonstruowanej normy prawnej. Rozumowanie takie znajduje uzasadnieniu także w – przywołanym w pismach procesowym stron – art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, według którego ujęte w art. 4 tej ustawy reguły wprowadzania w życie aktów normatywnych "nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Odnosząc ten przepis do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie, należy zauważyć, że kwestionowana uchwała – mimo nadania jej obowiązywaniu mocy wstecznej – nie ukształtowała niekorzystniej sytuacji jej adresatów, tj. radnych, gdyż Rada Powiatu G. dostosowała jedynie swój akt normatywny do obowiązującego ustawodawstwa, potwierdzając zmiany wprowadzone przywołanymi wcześniej ustawami. Można wprawdzie zarzucić organowi uchwałodawczemu znaczne opóźnienie w procesie dostosowywania swoich aktów normatywnych do nowej terminologii ustawowej (gdyż mógł to uczynić niezwłocznie po wejściu w życie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, tj. po 1 stycznia 2003 r.), jednakże zwłoka w tym zakresie a następnie nadanie wstecznej mocy obowiązującej normom nie naruszyły uprawnień adresatów tych norm. Trzeba przy tym podkreślić, że również organ nadzoru – oprócz postawienia Radzie Powiatu G. zarzutu odejścia od zasady lex retro non agit – nie wskazał w rezultacie czy i ewentualnie w jaki sposób przeprowadzona nowelizacja ograniczyła z mocą wsteczną uprawnienia radnych do przysługującej im diety i jak przedstawiałaby się sytuacja tych podmiotów, gdyby uchwałodawca niezwłocznie po 1 stycznia 2003 r. odwołał się do kryterium "minimalnego wynagrodzenia za pracę" (zamiast do "najniższego wynagrodzenia) lub gdyby nie wprowadził nowelizacji z mocą wsteczną lecz jedynie na przyszłość. Tym samym Wojewoda D. nie wywiódł z całokształtu okoliczności zaistniałych w sprawie takiego zarzutu naruszenia prawa, który pozwalałby stwierdzić nieważność kwestionowanej uchwały. Nie sposób również podzielić zapatrywania organu nadzoru o braku w zaskarżonej uchwale cech aktu normatywnego. Jeżeli bowiem akt organu uchwałodawczego powiatu, na podstawie przypisanych mu ustawowo kompetencji, ustala przysługujące określonemu kręgowi adresatów uprawnienia, które mogą być przez tychże skutecznie realizowane w drodze przymusu państwowego, to nie sposób takiemu aktowi odmówić cechy "normatywności", odróżniającej go od aktu indywidualnego, skierowanego do konkretnej jednostki (osoby) i rozstrzygającego tylko jej konkretną sprawę. Skoro wszczęte skargą Wojewody D. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia Radzie Powiatu G. zarzutu naruszenia prawa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.), przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – należało orzec, jak w sentencji wyroku.