I OSK 8/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Anna Łuczaj, , Maria Wiśniewska, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mariana.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1378/01 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje r. pr. J. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kwotę 219, 60 zł /dwieście dziewiętnaście złotych i sześćdziesiąt groszy/, w której uwzględniono podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oraz koszty podróży w wysokości 164 zł /sto sześćdziesiąt cztery złote/. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] odmówił M. N. przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego. Decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 4, art. 31 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy i zebrane w sprawie dowody ustalono, iż wnioskodawca M. N. spełnia warunki do przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Zgodnie jednak z art. 31 ust. 1 obowiązującej ustawy o pomocy społecznej przyznanie pomocy w postaci zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy. Jego przyznanie zależy od wielu okoliczności, w tym również od sytuacji finansowej Ośrodka. Przyznane natomiast w bieżącym miesiącu środki na realizację zadań zleconych pozwalają jedynie na zaspokojenie potrzeb o charakterze obowiązkowym, tj. realizację pomocy w postaci zasiłków stałych, stałych wyrównawczych, rent socjalnych, zasiłków okresowych gwarantowanych, zasiłków z tytułu ochrony macierzyństwa i innych. W związku z powyższym nie ma możliwości przyznania pomocy o charakterze uznaniowym takiej jak zasiłek okresowy. Z tych przyczyn podjęto decyzję odmowną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania M. N. W uzasadnieniu wskazano, że wykazane środki przez MOPR okazały się niewystarczające do przyjścia stronie z pomocą społeczną. Z dokumentu z 4 stycznia 2001 r. przedstawiającego sytuację finansową Ośrodka wynika, iż środki przekazane na tzw. zadania zlecone fakultatywne i obligatoryjne nie wystarczają nawet na pomoc społeczną obligatoryjną. W związku z tym organ pomocy społecznej nie jest w stanie przyznawać jakichkolwiek świadczeń na pomoc społeczną fakultatywną. M. N. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał, iż decyzje organu pierwszej instancji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego są niesprawiedliwe oraz naruszają przepisy Konstytucji. Organy administracji publicznej są zobowiązane dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej i do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem skarżącego niedokładne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie narusza przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji i przyznanie mu zasiłku za miesiąc styczeń 2001 r. w wysokości "dochodu gwarantowanego przez Państwo". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniach wydanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1378/01, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa. W dniu wydania decyzji obowiązywała ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm. zwana dalej ustawą o pomocy społecznej). Stąd ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji musi być dokonana w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przepis ten wskazuje, iż organ pomocy społecznej przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się nie tylko potrzebami osób uprawnionych, ale również możliwościami finansowymi danego ośrodka. Organy pomocy społecznej działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizują swoje ustawowe cele. Z powyższego wynika, iż warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest z jednej strony spełnienie przesłanek do uzyskania tej formy pomocy a z drugiej możliwości finansowe ośrodka. W sprawie organy obu instancji odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku okresowego stwierdziły, iż skarżący spełnia wszystkie kryteria do jego uzyskania określone w art. 31 ustawy o pomocy społecznej. W ramach więc kontroli zgodności wydanych decyzji z prawem rzeczą Sądu było przede wszystkim rozważenie, czy faktycznie organ pierwszej instancji nie dysponował niezbędnymi środkami do przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej powinny wynikać z ustaleń dokonanych w sprawie. W przedmiotowej sprawie takie ustalenia zostały dokonane i na ich podstawie prawidłowo ustalono, iż organ nie ma środków na uwzględnienie wniosku skarżącego. Jak wynika z dokumentu z dnia 4 stycznia 2001 r. o nazwie: "Wykaz środków finansowych w rozdziale 85314 dotyczących realizacji pomocy w zakresie zadań zleconych w 2001 r." Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] na realizację zadań zleconych w 2001 r. miał otrzymać z budżetu miasta Włocławka środki w wysokości 6.088.000 zł, tj. 507.333 zł miesięcznie. Tymczasem w roku poprzednim na realizację świadczeń o charakterze obligatoryjnym (zasiłki stałe, wyrównawcze, renty socjalne i inne) organ wydatkował miesięcznie 570.000 zł. Zdaniem Sądu, z powyższego dokumentu jednoznacznie wynika, iż możliwości płatnicze nie pozwalały w ogóle na przyznawanie we wskazanym okresie świadczeń o charakterze fakultatywnym, w tym zasiłków okresowych. M. N. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzucił: - niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 65 ust. 5 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 19 grudnia 1966 r. oraz art. 13 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie w dniu 18 października 1961 r. poprzez przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje prawa do zasiłku, - niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 4 oraz art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. poprzez przyjęcie, iż brak środków finansowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie daje podstawę do odmowy udzielenia zasiłku. Na tej podstawie wnosił o: - uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, - zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego lub o przyznanie od Skarbu Państwa pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych (pełnomocnik skarżącego oświadcza, że opłaty te nie zostały zapłacone). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ponadto ust. 5 art. 65 Konstytucji stanowi, iż władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych. Dodatkowo art. 67 ust. 2 Konstytucji przyznaje obywatelom RP pozostającym bez pracy nie w własnej woli i nie mającym innych środków utrzymania, prawo do zabezpieczenia społecznego. Konstytucja jest najwyższym aktem prawnym obowiązującym w Polsce, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Przepisów zawartych w Konstytucji nie można traktować więc jako gołosłownych deklaracji politycznych. Skoro więc najwyższe organy państwowe przyznały obywatelom powyższe uprawnienia, to w ocenie skarżącego brak jest podstaw by odmawiać ich realizacji, ze względu na brak środków finansowych. Nadto ust. 2 art. 67 Konstytucji in fine stanowi, iż ustawy określają jedynie zakres i formy udzielenia zabezpieczenia społecznego, natomiast samo prawo do zabezpieczenia przyznaje Konstytucja. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku. Organ administracji publicznej odmówił jednak jego przyznania, ponieważ według przepisów ustawy (a więc aktu o niższej mocy prawnej) jego przyznanie zależy od posiadanych środków przez Państwo. W efekcie organ publiczny dał prymat przepisom ustawy – aktu o niższej mocy prawnej, nad Konstytucją, uzależniając wypłatę zasiłku od spełnienia przesłanki niewyrażonej w Konstytucji. Co więcej, przyznawanie spornego zasiłku należy do zadań zleconych gminie (art. 11 pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. W przypadku niedotrzymania terminów do przekazania środków, gminie przysługują odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych. W konsekwencji gmina powinna udzielić pomocy skarżącemu w postaci przyznania zasiłku okresowego, a następnie dochodzić od Skarbu Państwa zwrotu nakładów wraz odsetkami. Artykuł 2 ust. 4 ustawy nie ma więc tutaj zastosowania, a organy publiczne nie mogą powoływać się na brak środków w budżecie organu gminnego. Artykuł 11 ratyfikowanego przez Polskę Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 19 grudnia 1996 r. stanowi, iż Państwa Strony podejmą odpowiednie kroki w celu zapewnienia realizacji prawa do odpowiedniego poziomu życia dla niego samego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież i mieszkanie, oraz do stałego polepszania warunków bytowych. Dodatkowo art. 13 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie w dniu 18 października 1961 r., również ratyfikowanej przez Polskę, określa zobowiązania Państwa odnoszące się do pomocy społecznej. Rzeczpospolita Polska, poprzez podpisanie tej Karty zobowiązała się zapewnić, by każdej osobie, która nie posiada dostatecznych zasobów i która nie jest zdolna do zapewnienia ich sobie z innych źródeł, szczególnie poprzez świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, została przyznana odpowiednia pomoc. Powyższe przepisy obligują Państwo również wobec społeczności międzynarodowej do stwarzania warunków zmierzających do likwidacji bezrobocia i zapewnienia obywatelom RP pracy, a w wypadku nie wywiązania się z powyższego obowiązku, do udzielenia zabezpieczenia społecznego, umożliwiającego im bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Prawo skarżącego do zasiłku nie jest zatem prawem przyznanym przez jeden, incydentalny przepis Konstytucji, lecz także przez cały szereg aktów prawa międzynarodowego, które Polska ratyfikowała. Zapewnienie swoim obywatelom prawa do godnego życia należy zatem uznać za jedno z podstawowych praw obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie są usprawiedliwione. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", nie stanowi samoistnej podstawy prawnej działania władzy publicznej, a jest zasadą konstytucyjną, z której wywodzone są wartości dla ukształtowania praw i obowiązków jednostki. Jest zatem podstawą do wykładni i stosowania przez władzę publiczną przepisów prawa. W związku z tym może być stosowany przy wykładni zasad konstytucyjnych w zakresie praw socjalnych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 65 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej, który stanowi "Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych" oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa". Artykuł 65 ust. 5 Konstytucji reguluje obowiązki władz publicznych w zakresie polityki zwalczania bezrobocia, a zatem nie ustanawia expressis verbis prawa jednostki do zabezpieczenia społecznego. Regulację tej materii ustanawia art. 67 ust. 2 Konstytucji ale pozostawiając do unormowania co do zakresu, formy prawa do zabezpieczenia społecznego w drodze ustaw. Artykuł 67 ust. 2 Konstytucji nie ustanawia zatem expressis verbis prawa do określonego rodzaju świadczenia z zabezpieczenia społecznego. Takie również znaczenie należy przypisać regulacji art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) oraz art. 13 Europejskiej Karty Społecznej (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67), które nie ustanawiają prawa do określonego świadczenia z zabezpieczenia społecznego. Powoduje to, że skutecznie nie można wywodzić z tych rozwiązań podstaw skargi kasacyjnej. Zasady i rodzaje przyznawania świadczeń pomocy społecznej, w dniu wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, regulowała ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Jednym z rodzajów świadczeń pomocy społecznej jest zasiłek okresowy. Prawo do zasiłku i zasady jego przyznawania regulował art. 31 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Według art. 31 ust. 1 tej ustawy "Zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb (...)". W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 31 ust. 1 w zw. z art. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej oraz jego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.