IV SA/Gl 708/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz, Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska, NSA Szczepan Prax (spr.), Protokolant ref. staż. Łukasz Konieczny, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta G. odmówił przyznania J.L. zasiłku stałego przewidzianego w art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Organ orzekający wskazał, że jednym z warunków udzielenia pomocy w takiej formie jest nieprzekraczanie kryterium dochodowego określonego w art. 8 wymienionej ustawy. Tymczasem wnioskodawca warunku tego nie spełnia. W [...] uzyskał bowiem dochód [...] w kwocie [...] zł, co – przy zastosowaniu art. 8 ust. 11 cyt. ustawy – daje miesięczny dochód w kwocie [...] zł, a więc przekraczający ustawowe kryterium wynoszące w przypadku wnioskodawcy [...] zł. W odwołaniu wnioskodawca zarzucił w szczególności, że z uwagi na [...] zmuszony był sprzedać [...], a uzyskane z tej sprzedaży środki zostały przeznaczone na [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski, odmiennie określając jedynie sumę uzyskania ze sprzedaży [...] na kwotę [...] zł. Kolegium potwierdziło zwłaszcza, że strona nie spełnia warunków do otrzymania zasiłku stałego, gdyż posiadany przez nią dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. W skardze J.L. zasadniczo powtórzył zarzuty i twierdzenia z odwołania. Wskazał, że zamieszkując w Z. otrzymywał przedmiotowy zasiłek stały. Nie było go jednak stać na [...], w związku z czym doszło do jego zbycia i zakupu [...]. Skarżący wywodził przy tym, że zakup [...] nastąpił właściwie z [...]. Ponadto wskazał na swoją ciężką sytuację materialną i zdrowotną. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów legalności, pod względem której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269). Otóż organy administracyjne obu instancji stwierdziły, że skarżącemu nie może być przyznany zasiłek stały przewidziany w art. 37 ustawy o pomocy społecznej z powodu przekroczenia kryterium dochodowego wyznaczonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Taki wniosek oparły na ustaleniu, że skarżący w [...]. uzyskał dochód [...], który rozliczony – stosownie do art. 8 ust. 11 cyt. ustawy – na 12 kolejnych miesięcy, daje miesięczną kwotę przekraczającą kryterium dochodowe wynoszące dla skarżącego kwotę [...] zł. Tymczasem w świetle okoliczności sprawy kwestię przekroczenia owego ustawowego kryterium nie można uznać za dostatecznie wyjaśnioną w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się co do zasady przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Ustalając dochód skarżącego organy obu instancji niewątpliwie jako przychód potraktowały sumę pieniężną uzyskaną [...]. Co prawda z naruszeniem art. 107 § 3 kpa swojego stanowiska w tym zakresie nie uzasadniły, jednakowoż z uwagi na to, iż całkowicie pominęły twierdzenia skarżącego odnośnie okoliczności [...], w tym przeznaczenia uzyskanej ze sprzedaży sumy pieniężnej na [...], można domniemywać, iż zdaniem tych organów kwota uzyskana [...] w każdym przypadku stanowi przychód zaliczany do dochodu strony ubiegającej się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu poglądu tego nie można zaakceptować. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że ustawa o pomocy społecznej używając w art. 8 ust. 3, przy definiowaniu dochodu, pojęcia przychodu nie określa jego zakresu znaczeniowego. Nie zawiera też odesłania w tym względzie do przepisów innych ustaw, jak to ma miejsce na przykład w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), która w art. 3 pkt 1 odwołuje się wprost do przepisów podatkowych. W tym stanie rzeczy ustalenie zakresu pojęciowego słowa "przychód" na gruncie ustawy o pomocy społecznej wymaga zastosowania reguł wykładni przepisów prawa. Zawodne byłoby ograniczenie się do wykładni gramatycznej. W funkcjonującym powszechnie języku omawiane pojęcie nie ma ściśle określonego znaczenia. Może być ono używane w szerszym lub węższym rozumieniu. W ramach tego pierwszego przychodem może być każda suma pieniężna uzyskana w danym okresie przez określony podmiot plus wartość uzyskanych w tym okresie nieekwiwalentnych świadczeń niepieniężnych. Natomiast przy węższym ujęciu za przychód będzie uważane tylko to, co w danym czasie zwiększa stan majątkowy określonego podmiotu. W ramach wyłącznie wykładni językowej nie można dojść do jednoznacznych wniosków, a zatem konieczne jest sięgnięcie do innych rodzajów dyrektyw interpretacyjnych. Zważywszy na fakt, że pojęcia dochodu i przychodu często występują w różnych gałęziach prawa właściwe wydaje się sięgnięcie do definicji tych pojęć sformułowanych w innych ustawach. Ponieważ pojęcia te funkcjonują głównie w systemie prawa podatkowego, dlatego w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę zakres pojęcia przychodu występujący w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 64 z 2004 r., poz. 593 ze zm.). Przemawia za tym także okoliczność, że do tej ustawy odwołuje się art. 8 ust. 5 i n. ustawy o pomocy społecznej przy określaniu dochodu osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. Dla niniejszej sprawy istotny jest art. 10 ust. 8 wymienionej ustawy podatkowej, z którego wynika, że zasadniczo odpłatne [...] (a więc także [...]) nie stanowi źródła przychodu zaliczonego do dochodu. Wyjątek od tej zasady dotyczy zbycia [...]. Dla istoty rozważanego problemu wyjątek ten nie ma większego znaczenia, gdyż spełnia on jedynie określony cel w zakresie podatkowym, a mianowicie ma zapobiegać nieopodatkowanemu handlowi [...] nie prowadzonemu w ramach działalności gospodarczej. Tego celu nie realizuje instytucja pomocy społecznej. Gdyby więc przy interpretacji pojęcia przychodu na gruncie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej posłużyć się zasadą wyrażoną w art. 10 ust. 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, to środki uzyskane przez skarżącego [...] w ogóle nie podlegałyby wliczeniu do jego dochodu. Takie rozwiązanie wydaje się teoretycznie dopuszczalne zważywszy na okoliczność, że art. 12 ustawy o pomocy społecznej zabezpiecza przed nieuzasadnionym pobieraniem świadczeń przez osoby będące w dobrej sytuacji materialnej, umożliwiającej im przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Z drugiej jednak strony trzeba mieć na uwadze, że przepis ten nie zawiera ścisłych kryteriów odmowy przyznania świadczenia, pozostawiając organowi pomocy społecznej rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego. Właściwsze będzie zatem poszukiwanie bardziej obiektywnego rozwiązania w ramach interpretacji omawianego art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie zwrócić można uwagę na inne rozumienie dochodu, a pośrednio i przychodu w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Mianowicie z art. 33 pkt 10 tego Kodeksu wynika, że w razie zbycia składnika majątku osobistego uzyskane z tego zbycia środki stanowią dochód wchodzący do majątku wspólnego małżonków stosownie do art. 31 § 2 pkt 2, chyba że w zamian za te składniki zostaną nabyte nowe przedmioty majątkowe, które wówczas dalej należą do majątku osobistego. Tak więc według tej regulacji nie występuje dochód (przychód) w przypadku surogacji, której pierwszym elementem zwykle jest uzyskanie środków pieniężnych za zbycie dotychczas posiadanego składnika majątkowego. Jak z powyższych wywodów wynika w obowiązującym prawie nie funkcjonuje jednobrzmiące pojęcie przychodu. Dlatego też przy braku jego zdefiniowania w ustawie o pomocy społecznej konieczne jest przyjęcie takiej interpretacji tego pojęcia, które odpowiadać będzie określonym w tej ustawie celom. Są one przedstawione zasadniczo w art. 2 i 3 ustawy. Niewątpliwie nie pozostają w sprzeczności z nimi działania podopiecznego, polegające na [...] i zakupieniu za uzyskane pieniądze [...]. Przeciwnie – działania takie służą wyjściu z trudnej sytuacji życiowej. Względy celowościowe przemawiają więc za tym, by tego rodzaju surogacja nie mogła powodować pogorszenia sytuacji podopiecznego w zakresie możliwości korzystania z pomocy społecznej. Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że na gruncie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) nie stanowi przychodu zaliczanego do dochodu suma pieniężna uzyskana ze zbycia [...], wydana na [...] z przeznaczeniem jako [...] dla osoby (rodziny) ubiegającej się o pomoc społeczną. Z twierdzeń skarżącego oraz dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych zdaje się wynikać, że taka sytuacja występuje w rozpatrywanym przypadku. Z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa organy administracyjne nie przeprowadziły w tym zakresie niezbędnego postępowania wyjaśniającego, opierając się – zdaniem Sądu – na błędnej wykładni prawa materialnego. Zachodzi zatem konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy pod kątem wyżej naprowadzonych okoliczności. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. SW