III SA/Lu 67/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Marcin Małek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1. stwierdza nieważność § 7 ust. 1 pkt 1 oraz § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały; 2. określa, że przepisy wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane; 3. nakazuje ściągnąć od Rady Miasta na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie) kwotę [...] złotych tytułem wpisu, od którego uiszczenia skarżąca został zwolniona. Rada Miasta podjęła w dniu [...] 2002 r. Uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. skierowanym do Burmistrza Miasta, K. P. wezwała do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie zainteresowanej – przepisy § 7 ust. 1 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały naruszają normy zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 3 i w art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733). W uzasadnieniu wezwania podniesiono, że wskazane w nim przepisy uchwały określające warunki, których spełnienie kwalifikuje do ubiegania się o lokal socjalny, są sprzeczne z normami ustawowymi. § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały uzależniający nabycie prawa do lokalu socjalnego od posiadania stałego zameldowania w T. przez okres co najmniej 5 lat, pozostaje w sprzeczności z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), który uzależnia nabycie tego prawa jedynie od braku tytułu prawnego do lokalu oraz niskich dochodów. Kryterium czasokresu zameldowania wykracza poza delegację ustawowa określoną w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały, który uzależnia nabycie prawa do lokalu socjalnego od braku stałego dochodu, jest sprzeczny z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Wynikające z ustawy kryterium niskiego dochodu (którego wysokość powinna być określona w uchwale), nie jest jednoznaczne z kryterium całkowitego braku dochodów. Przyjęte w uchwale kryterium wykracza poza delegację ustawową. Przepisy przedmiotowej uchwały zamykają zainteresowanej możliwość uzyskania lokalu socjalnego. Skarżąca wielokrotnie, lecz bezskutecznie zwracała się z wnioskiem o przyznanie lokalu socjalnego. W uzasadnieniu odmowy powoływano się, że skarżąca nie spełnia kryteriów określonych w przedmiotowej uchwale. Rada Miasta Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2006 r., doręczoną K. P. w dniu [...] 2006 r., nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) nie wymienia w sposób wyczerpujący, co powinny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W tych warunkach rada miasta miała prawo określić w uchwale kto ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i może zostać najemcą lokalu mieszkalnego i lokalu socjalnego, a także jaki dochód gospodarstwa domowego uzasadnia oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony. Obowiązkiem gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, czyli każdego mieszkańca gminy, bez względu na okres zameldowania w danej gminie. K. P. nie ma w T. zameldowania stałego, gdyż jest lub była zameldowana w A., gmina W., gdzie mieszkała w mieszkaniu własnościowym wspólnie z mężem. Osoba bezdomna, która chce uzyskać mieszkanie socjalne powinna udać się do urzędu gminy właściwego ze względu na ostatnie (aktualne) miejsce stałego zameldowania i tam złożyć wniosek. Oznacza to, że osoba bezdomna – zameldowana w jednej gminie nie może ubiegać się o lokal socjalny w innej gminie. W ocenie rady, nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Przepis ten mówi o kryteriach wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Zasady wynajmowania lokali, uchwalone w przedmiotowej uchwale są więc niczym innym jak kryteriami wyboru i w żadnym razie, nie są to kryteria nabycia prawa do lokalu socjalnego. Bez względu na to, jakiego rodzaju zapisy znajdują się w przedmiotowej uchwale, traktować je należy zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy jako "kryteria". W niniejszej sprawie jest istotne nie to co porusza skarżąca, lecz fakt, że według zasad uchwalonych przez radę – inne osoby mają pierwszeństwo do nabycia lokalu przed skarżącą. Gdyby sytuacja mieszkaniowa gminy pozwalała zaspokoić wszystkie potrzeby mieszkaniowe osób według kryteriów przyjętych w przedmiotowej uchwale, to w następnej kolejności gmina rozpatrywałaby wnioski osób, które kryteriów ustalonych przez radę nie spełniają. Inna interpretacja powyższego przepisu skutkuje pozbawieniem gminy przywileju danego przez ustawodawcę w ustalaniu, komu i w jakiej kolejności należy przyznać lokal socjalny. Skargę sądową na przedmiotową uchwałę złożyła w dniu [...] 2006 r. K. P. (za pośrednictwem Burmistrza Miasta T.), wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzyła zarzuty zawarte wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia praw. Nadto podniosła, że jest samotną matką wychowującą czwórkę małoletnich dzieci. Od 2003 r. bezskutecznie składała wnioski o przydział lokalu socjalnego. Z powodu nagannego zachowania się męża alkoholika, zmuszona była opuścić jego dom. W gminie W. nie mogła ubiegać się o mieszkanie socjalne, ponieważ gmina nie dysponuje tego rodzaju lokalami. W T. skarżąca zamieszkuje od [...] sierpnia 2002 r. i posiada zameldowanie czasowe. Pracuje w tym mieście, a jej dzieci chodzą do szkół. W żadnej miejscowości nie posiada stałego zameldowania. Skarżąca jest po rozwodzie, ma przyznaną opiekę nad dziećmi. Z uwagi na zawartą umowę oraz zły stan techniczny lokalu, zmuszona jest opuścić dotychczasowe mieszkanie w maju 2006 r. Skarżąca twierdzi, że nie ma się gdzie podziać, nie stać jej na zakup mieszkania. Ma trudności z wynajęciem innego mieszkania, z uwagi na dużą liczbę dzieci. Rada Miasta T. w odpowiedzi na skargę wyrażonej w formie Uchwały Nr [...] z dnia [...] 2006 r. wnosiła o jej oddalenie stwierdzając, że skarżącej przysługiwała skarga na uchwałę Nr [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie na uchwałę Nr [...] z dnia [...] 2002 r. Podtrzymała również swoje stanowisko wyrażone w Uchwale Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. zawierają przesłanki zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 – ust. 3). Tymi przesłankami są: 1) wydanie przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, 2) wykazanie przez określony podmiot naruszenia w/w aktami administracyjnymi jego interesu prawnego lub uprawnienia, 3) uprzednie – bezskuteczne wezwanie organu przez ten podmiot do usunięcia naruszenia prawa, 4) brak wcześniejszego orzeczenia Sądu, oddalającego skargę wniesioną na w/w akty administracyjne. Dopiero stwierdzenie istnienia powyższych przesłanek a nadto pozytywne ustalenie, że skarga sądowa na uchwałę lub zarządzenie została wniesiona w terminie ustawowym, nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującym prawem. Przedmiotem skargi sądowej są przepisy § 7 ust. 1 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] 2002 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej T. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. K. P. ma legitymację do zaskarżenia owej uchwały, skoro wielokrotnie zwracała się do Burmistrza Miasta T. o przydzielenie (wynajem) lokalu socjalnego. Bezsporne jest również, że skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2005 r., skierowanym do Burmistrza Miasta wezwała do usunięcia naruszenia prawa – zarzucając, że § 7 ust. 1 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały naruszają obowiązujące prawo. Wezwanie było bezskuteczne, skoro Rada Miasta T. Uchwałą Nr [...], nie uwzględniła go. Sąd administracyjny nie rozpatrywał wcześniej skarg na przedmiotową uchwałę. Skarga K. P. została wniesiona w terminie ustawowym, określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej u.p.s.a. (data doręczenia Uchwały Rady Miasta T. Nr [...] K. P. – [...] luty 2006 r., data wniesienia skargi sądowej – [...] marca 2006 r. W tych okolicznościach należy zbadać, czy zaskarżone przez K. P. przepisy Uchwały Rady Miasta T. Nr [...] z dnia [...] 2002 r., są zgodne z obowiązującym prawem. Przy czym, wbrew stanowisku organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, prawidłowy jest przedmiot skargi. Przedmiotem tym nie mogła być Uchwała Rady Miasta T. Nr [...] z dnia [...] 2006 r., której podjęcie, a następnie doręczenie skarżącej – otworzyło drogę do wniesienia skargi sądowej na Uchwałę Rady Miasta T. Nr [...], zwaną dalej "przedmiotową uchwałą". § 7 przedmiotowej uchwały zamieszczony został w rozdziale III zatytułowanym "Kryteria wyboru osób, którym przysługuje zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i na czas oznaczony. Jego brzmienie jest następujące: § 7 1. Gmina Miejska wynajmuje lokale socjalne osobom pełnoletnim, które łącznie spełniają poniższe kryteria: 1) mają stałe zameldowanie w T. minimum 5 lat, dotyczy to również współmałżonków, 2) nie mają stałego dochodu, 3) pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, 4) w przypadku małżonków – pozostają w związku małżeńskim minimum 5 lat. 2. Lokal socjalny może również przysługiwać osobie, która: 1) nabyła prawo do takiego lokalu na podstawie orzeczenia sądowego, 2) jest osobą bezdomną, a ostatniej jej zameldowanie na pobyt stały dotyczyło T., 3) utraciła mieszkanie w T. wskutek klęski żywiołowej, katastrofy lub pożaru. 3. Umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na 3 lata. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), zwaną dalej u.p.l. Zakres owego upoważnienia zawiera art. 21 ust. 3 u.p.l. Zgodnie z tym przepisem – zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (...). Pozostałe punkty analizowanego przepisu zostały pominięte, ponieważ nie mają prawnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. W pierwszej kolejności należy rozważyć legalność § 7 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały, który uzależnia wynajęcie lokalu socjalnego osobom mającym stałe zameldowanie w T. – minimum 5 lat. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.l. – tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Co do zasady zaś, gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 u.p.l.). Elementem konstytutywnym każdej gminy jest substrat osobowy, o czym stanowi art. 1 u.s.g. posługując się podobnie jak art. 16 ust. 1 Konstytucji pojęciem "mieszkańcy". Przepisy u.s.g., ani też przepisy innych ustaw nie określają pojęcia "mieszkaniec". Należy zatem sięgnąć do językowej wykładni tego pojęcia (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. OSK 883/04 – LEX nr 164541) oraz do wykładni systemowej. Chodzi zatem o faktyczne stałe zamieszkiwanie w danej miejscowości, nie zaś o posiadanie w niej zameldowania na pobyt stały. Kryterium stałego zamieszkiwania, a nie zameldowania na pobyt stały przesądza o tym, czy dana osoba fizyczna jest mieszkańcem określonej gminy. Stanowi o tym wprost art. 9 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), zgodnie z którym – przy ustalaniu faktu stałego zamieszkiwania (...) stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Art. 25 k.c. przewiduje natomiast, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Brak jest również uregulowań ustawowych, które pozwalałyby na uznanie za stałego mieszkańca gminy takiej osoby, która zamieszkuje na jej terenie przez ściśle określony czas. Wskazany tok rozumowania przy definiowaniu pojęcia "mieszkaniec gminy", prezentowany jest jednolicie w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. OSK 883/04 – LEX nr 164541; z dnia 8 czerwca 2002 r. sygn. II SA/Ka 269/02 – LEX nr 162291; z dnia 29 czerwca 1995 r. sygn. SA/Po 518/95 – OSS 1996/2/43; z dnia 9 października 2001 r. sygn. I SA 1582/2001 – Monitor Prawniczy 2001/21, str. 1052). Przyjęte w § 7 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały kryterium stałego zameldowania w T. przez okres co najmniej 5 lat, wyklucza z możliwości ubiegania się o najem lokalu socjalnego nie tylko tych mieszkańców, którzy zamieszkują na terenie T. z zamiarem stałego pobytu, chociaż nie posiadają w nim zameldowania, ale również tych, którzy zamieszkują w tej miejscowości na pobyt stały, lecz przez krótszy okres niż przewidziany w tym przepisie. Tego rodzaju regulacja narusza art. 32 Konstytucji, art. 4 i art. 21 ust. 3 u.p.l. oraz art. 1 u.s.g., i jako dyskryminująca pewną grupę mieszkańców, ostać się nie może. Trafny jest również zarzut skierowany w stosunku do § 7 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały, który stwarza możliwość ubiegania się o wynajęcie lokalu socjalnego od spełnienia warunku, jakim jest brak stałego dochodu. Takie rozwiązanie godzi wprost w przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 u.p.l., który nakazuje gminie zamieścić w zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy – określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Przyjęta przez Radę Gminy w T. regulacja umożliwia oddanie w najem lokali socjalnych, wbrew treści normatywnej (art. 21 ust. 3 pkt 1) – jedynie osobom nieposiadającym stałego dochodu. Eliminuje zaś w nieuzasadniony i niedopuszczalny prawnie sposób takich mieszkańców, którzy wprawdzie mają stałe dochody, lecz niska wysokość dochodu gospodarstwa domowego, uniemożliwia im uzyskanie we własnym zakresie lokalu mieszkalnego. Zauważyć również trzeba, że nie należą do rzadkości sytuacje, gdy osoby nie mające formalnie stałego dochodu pracują w "czarnej strefie" bądź nie ujawniają dochodów z nielegalnych źródeł, a ich rzeczywiste dochody są wyższe niż osób "posiadających stały dochód". Nie da się także wykluczyć sytuacji, że jedynie w celu uzyskania lokalu socjalnego określone osoby "rezygnują" ze stałego dochodu. Tego rodzaju dyskryminacyjna regulacja, oprócz tego, że jest sprzeczna z normatywną treścią określoną w art. 21 ust. 3 pkt 1 u.p.l., godzi również w art. 32 Konstytucji. Wbrew twierdzeniom organu, zapisy zawarte w § 7 ust. 1 pkt 1 i w § 7 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały nie stanowią kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, o jakich mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3 u.p.l. Zaskarżone przepisy bowiem wprost eliminują znaczną kategorię osób z możliwości ubiegania się o uzyskanie lokalu socjalnego. Z tych względów należało orzec jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 147 § 1 u.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., gdyż przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego stosownie do art. 40 ust. 2 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r. sygn. II SA/Wr 177/02 – OSS 2002/3/73). W odniesieniu do tego rodzaju aktów, zniesiono czasowe ograniczenie wykluczające możliwość wyeliminowania ich z obrotu prawnego po upływie roku od dnia podjęcia. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 uzasadnia art. 152 u.p.s.a., zaś w pkt 3 – art. 223 § 2 u.p.s.a.