II SA/Gl 406/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2006 r. sprawy ze skargi Ł. B.-Ł. i R. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Wskutek skargi Ł. Ł. i R. Ł. wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 240/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. w przedmiocie nakazu rozbiórki domku letniskowego drewnianego na działce nr A w W.. W uzasadnieniu Sąd wskazał na naruszenie w toku postępowania administracyjnego reguł procedury administracyjnej w zakresie należytego zebrania i oceny materiału dowodowego ( art. 77 kpa ), zapewnienia stronom prawa do udziału ( art. 61 § 4 kpa i art. 10 kpa ) oraz umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów ( art. 81 kpa ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecono zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem stron, umożliwiającego ustalenie podstaw i daty powstania przedmiotowego budynku, dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ustalenie reżimu prawnego dla stwierdzonego stanu faktycznego, a następnie rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o mający zastosowanie w sprawie stan prawny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] powtórnie nakazał Ł. i R. Ł. rozbiórkę powyższego budynku. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający powołując się na wynik przesłuchania R. Ł. podał, iż przedmiotowy budynek wybudowano w latach 1971 – 1972. Jednakże w zasobach archiwalnych Urzędu Miejskiego w W. brak wzmianki o udzieleniu pozwolenia budowlanego w latach 1969 – 1972, co ustalono w oparciu o pismo Burmistrza W. z dnia [...] 2004 r. W piśmie tym podano nadto, iż zgodnie z załączonym wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w tych latach, przedmiotowa parcela mieściła się w terenach łąk i pastwisk bez zabudowy zagrodowej; zakaz dokonywania podziału na działki budowlane i wprowadzania zabudowy mieszkalnej. Obecnie na tym obszarze brak planu zagospodarowania przestrzennego. Budynek posiada numer porządkowy nr [...], który nadany został prawdopodobnie w ramach akcji nadawania nazw ulicom, przeprowadzonej w 1975 r. W latach 1981 – 1996 były zatem zameldowane trzy osoby. Zgodnie z ustawą o ewidencji ludności, zameldowania dokonuje się po przedłożeniu wypełnionego druku. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego dopatrzył się przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., wyjaśniając że stosownie do treści art. 65 ust. 1 tej ustawy, jej przepisy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie. W odwołaniu od decyzji Ł. B.-Ł. i R. Ł. jako nabywcy działki w [...] r. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem odwołujących się, fakt nadania budynkowi numeru porządkowego, zameldowania w nim trzech osób na pobyt stały oraz pobierania podatku od nieruchomości od budynków, świadczy o akceptacji przez organy administracji jego wzniesienia, zaś kwestionowanie tego stanu rzeczy po 30 latach, narusza zasadę z art. 8 kpa. Nadto, z naruszeniem art. 7 kpa, pominięto fakt, iż w 1991 r. został sporządzony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości na działki, prawdopodobnie pod zabudowę. Wreszcie, z uwagi na brak planu na tym obszarze, nie może być mowy o niezgodności budowy z ustaleniami planu obowiązującego planu. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. W motywach organ odwoławczy wskazał, iż teren ten od 1969 roku w kolejnych edycjach planów zagospodarowania przestrzennego objęty był zakazem zabudowy jako teren pastwisk i łąk. Jedynie plan z 1969 r. dopuszczał możliwość realizacji obiektów, lecz wyłącznie gospodarczych, związanych z gospodarką pasterską ( szałasy i stodoły ). Zatem budowa w tym miejscu w latach 1970 – 72 domku letniskowego jako niezgodna z ustaleniami planu, wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę w trybie odstępstwa od obowiązującego planu. Jednakże w ocenie organu brak wiarygodnych dowodów, iż przedmiotowy domek letniskowy powstał w oparciu o pozwolenie, co nakazuje zastosowanie do sprawy przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Ustawodawca nie przewiduje też przedawnienia sprawy, a dla oceny faktu popełnienia samowoli budowlanej nie ma znaczenia nadanie budynkowi numeru ewidencyjnego, ani też prowadzenie książki meldunkowej, gdyż nie stanowi to legalizacji obiektu. Sprawa należności podatkowych należy zaś do kompetencji Burmistrza Miasta W.. Z tych względów odwołania nie uwzględniono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ł. B. –Ł. i R. Ł. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili w pierwszym rzędzie, iż organ odwoławczy nie zbadał przesłanek warunkujących dopuszczalność wydania nakazu rozbiórki wg właściwego reżimu prawnego. Sporny obiekt powstał bowiem w latach 1970 – 1972 i ocena jego legalności winna nastąpić wg ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 7, poz. 46 ), a nie – w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Nadto, w postępowaniu pominięto zaoferowany przez skarżących dowód z planu podziału nieruchomości z [...] 1991 r. Ich zdaniem, plan ten musiał być zatwierdzony decyzją administracyjną, skoro przyjęto go do zasobu geodezyjnego. Na szkicu sytuacyjnym wyraźnie zaznaczono istniejące tam obiekty. W tym zaś czasie, zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podział nieruchomości mógł być dokonany jedynie wówczas, gdy był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro właściwe organy zezwoliły na wydzielenie działki, wiedząc o istniejących budynkach, to zdaniem skarżących, świadczy to o legalności zabudowy. Nadto, skarżący wskazali na naruszenie art. 8 i 9 kpa, bowiem organ odwoławczy błędnie przyjął, iż brak dokumentu w postaci pozwolenia na budowę winien skutkować nakazem rozbiórki w sytuacji, gdy dowody pośrednie w postaci przedłożonych dokumentów w postaci nakazów płatniczych, wpisów w księdze meldunkowej oraz nadanie budynkowi numeru porządkowego, świadczy o realizacji budynku letniskowego w zgodności z ówczesnymi przepisami budowlanymi. Wreszcie, skarżący zarzucili, iż brak planu miejscowego w dacie wydania zaskarżonej decyzji wyklucza możliwość orzeczenia rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zaś organ odwoławczy nie dostosował się do wytycznych, zawartych w motywach wyroku w sprawie II SA/Ka 240/02. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podkreślając potrzebę ochrony terenu przed niekontrolowanym użytkowaniem i inwestowaniem, co może być przyczyną naruszenia równowagi środowiska naturalnego. Zdaniem organu, podział geodezyjny terenu, nie jest też równoznaczny z usankcjonowaniem legalności istnienia budynku, wyposażonego w media. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. skarżący dodatkowo zarzucili, iż oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone bez ich udziału, zaś sporządzony w dniu [...] 2004 r. protokół z "przesłuchania telefonicznego" stanowi sprzeczną z prawem formę dokonywania czynności. Podtrzymano też zarzut, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do kwestii dokonania geodezyjnego podziału nieruchomości i wydzielenia działki należącej obecnie do skarżących. Wreszcie, w toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podniósł, iż sporny teren jest przeznaczony pod zabudowę, o czym świadczy fakt dokonania zmian geodezyjnych w zakresie przeznaczenia z terenu Ps IV na tereny Bi. Nadto, pełnomocnik skarżących przyznając iż dla powyższego terenu aktualnie nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też jego zdaniem, nie można mówić o sprzeczności budowy z planem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała bowiem naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż w oparciu o prawidłowe ustalenia faktyczne, zgodne z twierdzeniami skarżących, iż sporny budynek letniskowy zrealizowano w latach 1971 – 1972 , organy nadzoru budowlanego trafnie orzekły o nakazie jego rozbiórki z mocy art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), przy zastosowaniu normy intertemporalnej, zawartej w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., z dniem 31 grudnia 1994 r. utraciła moc ustawa z 1974 r. z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2. Na tej podstawie prawnej, przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. nie stosuje się do obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Regulacja ta oznacza, iż przepisy dotychczasowe, czyli Prawo budowlane z 1974 r. mają zastosowanie w stosunku do obiektów budowlanych, zrealizowanych zarówno pod rządami tej ustawy, jak i poprzedzającej ją ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Trafnie też organ odwoławczy odwołał się do treści art. 65 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zakresie obowiązku rozpoznania sprawy na gruncie tej ustawy. Gdyby w niniejszej sprawie postępowanie wszczęto przed dniem 1 stycznia 1995 r., jej rozstrzygnięcie niewątpliwie winno na tej podstawie nastąpić na gruncie ustawy z 1974 r. Z kolei z mocy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część, znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zatem o ile legalność budowy podlega ocenie w aspekcie stanu prawnego, obowiązującego w okresie budowy, likwidacja skutków samowoli winna nastąpić w trybie powołanego przepisu. Skoro sporny obiekt budowlany zrealizowano w latach 1971 – 1972, stąd też rozważyć należało, czy obowiązujące wówczas Prawo budowlane z 1961 r. wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę na realizację spornej inwestycji. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 tej ustawy, przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Nadto, w sytuacji, gdy na budowę obiektu budowlanego wymagane było pozwolenie, jego użytkowanie mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia w trybie art. 64 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle rozp. Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego ( Dz. U. Nr 38, poz. 197 ze zm.), przedmiotowe roboty nie zostały zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. przesądzał też, iż obiekty budowlane mogły być wznoszone wyłącznie na terenach przeznaczonych na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Stąd też dla oceny legalności budowy spornego obiektu niezbędne jest stwierdzenie, iż jego realizacja nastąpiła w oparciu o pozwolenie na budowę i w okresie jego ważności. Zatem istotny jest przedział czasowy od 1969 r. do 1972 r. Tymczasem po ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż w archiwum Urzędu Miejskiego w W. ( posiadanych rejestrach pozwoleń budowlanych ), brak wzmianki o pozwoleniu na budowę na pgr nr A. Wbrew zarzutom skargi, organy administracji nie naruszyły wymogów z art. 7 – 9 i 77 kpa, opierając się na danych urzędowych i na tej podstawie przyjmując, iż sporna budowa została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia. Nadto, w toku postępowania sądowego uzupełniono postępowanie dowodowe i na podstawie pisma Z-cy Burmistrza Miasta W. z dnia [...] 2006 r. ustalono, iż Urząd Miejski w W. przejął zasoby archiwalne pozwoleń na budowę z lat 1969 – 1972 z terenu W., zaś w posiadanych rejestrach pozwoleń brak danych co do udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego bądź letniskowego na parceli o ówczesnym numerze geodezyjnym pgr B, z której to parceli w 1991 r. wydzielono działkę nr A. Ani fakt nadania budynkowi numeru porządkowego, czy też zameldowania w obiekcie, nie podważają ustalenia organów o braku udzieleniu pozwolenia na budowę, bo w postępowaniu meldunkowym nie żądano pozwolenia na budowę, opierając się jedynie na oświadczeniach, zaś nadanie numeru porządkowego nie nastąpiło po zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Odnosząc się zaś do podniesionej w skardze kwestii podziału nieruchomości w 1991 r., wyjaśnić przyjdzie, iż nie ma znaczenia fakt, iż podział taki był dopuszczalny w razie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu tym nie podlegała bowiem badaniu kwestia legalności budowy, zaś uwidocznienie obiektu na mapach geodezyjnych nastąpiło zgodnie ze stanem faktycznym. Dowodem legalności budowy nie jest też fakt uiszczenia podatku od budynku. Tolerowanie zabudowy przez organy administracji nie oznacza zaś legalizacji samowoli i nie stanowi przeszkody do wydania nakazu rozbiórki nawet po upływie 30 lat, w razie stwierdzenia przesłanek ustawowych. Udzielenia pozwolenia na budowę nie można zaś domniemywać. Uchylając poprzednio wydane decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał zaś jedynie na naruszenie reguł procedury administracyjnej, które to uchybienia zostały usunięte przy ponownym rozpoznaniu sprawy z wykorzystaniem dokumentacji posiadanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej – zgodnie z wytycznymi, zawartymi w wyroku z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 240/02. Skoro żadna z przywołanych w skardze czynności urzędowych dla jej skuteczności nie wymagała wylegitymowaniem się pozwoleniem na budowę, nie sposób podważyć ustalenia faktyczne organów administracji co do faktu popełnienia samowoli budowlanej. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było także rozważenie kwestii zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym. Na terenie tym od 1969 r. obowiązywały kolejno plany zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w dacie orzekania w niniejszej sprawie brak było planu miejscowego, co zostało przyznane w toku rozprawy sądowej. Stąd też istotne jest wyjaśnienie, czy norma z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nawiązuje do zgodności budowy z planem obowiązującym w dacie realizacji inwestycji, jak przyjęły organy w niniejszej sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy przychylić się do powyższego stanowiska. Wszak powołany przepis nawiązuje wprost do kwestii zgodności z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, co koreluje z treścią art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r., dopuszczającym zabudowę jedynie terenów na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Tymczasem zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, zatwierdzonego uchwałą WRN w K. nr [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urzęd. WRN z [...]r. Nr [...], poz. [...]), działka położona była na terenach łąk i pastwisk bez zabudowy zagrodowej. Dopuszczono jedynie budownictwo gospodarcze, związane z gospodarką pasterską ( szałasy, stodoły, itp. ); zakaz dokonywania podziału na działki budowlane i wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej ( vide: k. [...] akt adm.). Nie budzi wątpliwości, iż zabudowa działki w latach 1971 – 72, pozostała w sprzeczności z zapisem obowiązującego wówczas planu miejscowego. W tym miejscu wskazać też przyjdzie na wątpliwości co do rzeczywistego celu budowy budynku. Zameldowanie w nim w latach 1981 – 1996 trzech osób wskazuje bowiem na przeznaczenie mieszkalne. Tymczasem obecnie obiekt ten wykorzystywany jest na cele rekreacyjne ( letniskowe ). Nadto, trafnie wskazał organ odwoławczy, iż legalizacja obiektu budowlanego wymagałaby w takiej sytuacji dokonania odpowiednich odstępstw w formie zmian od tego planu ( vide : wyrok SN z dnia 13 grudnia 1985 r. sygn. akt III ARN 29/85, OSNC 1986/11/183 ). Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest też teren, dla którego brak jest planu miejscowego ( wyrok SN z dnia 28 czerwca 1985 r. sygn. akt III ARN 11/85, OSNC 1986/3/40 ). Stąd też ostatecznie stwierdzić przyjdzie, iż wbrew stanowisku skarżących, skoro w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego o bycie obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia, na terenie tym nie obowiązywał plan miejscowy, podlegał on przymusowej rozbiórce z mocy powołanego przepisu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, a mianowicie braku powiadomienia o terminie oględzin nieruchomości, wskazać przyjdzie, iż uchybienie tego rodzaju nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wszak nie jest negowany fakt, iż na działce stanowiącej obecnie własność skarżących, został zrealizowany budynek. Z pisma organu I instancji z dnia [...] 2004 r. nie wynika zaś nawet fakt, czy w dniu [...] 2004 r. oględziny takie przeprowadzono ( k. [...] akt adm.). Wreszcie, sporządzenie notatki z rozmowy telefonicznej, odbytej z pracownikiem Urzędu Miejskiego w W., w dniu [...] 2004 r. ( k. [...] akt adm.), nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na niesporny fakt aktualnego braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie W.. Uwzględnieniem skargi nie mógł też skutkować zarzut co do braku oceny przez organy nadzoru budowlanego obu instancji zaoferowanego przez skarżących dowodu w postaci projektu geodezyjnego podziału nieruchomości z daty [...] 1991 r. Kwestia zgodność dokonanego podziału z obowiązującym w 1991 r. planem zagospodarowania przestrzennego, nie ma żadnego znaczenia prawnego w sprawie oceny zgodności z prawem budowy spornego obiektu, zrealizowanego w latach 1971 – 1972. Decyzja o podziale nieruchomości nie jest też wyrazem legalizacji samowoli budowlanej. W świetle art. 42 w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. dopiero decyzja właściwego organu o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu, rodziła skutek prawny, sanujący naruszenie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Podobnie należy ocenić fakt dokonanej zmiany w dokumentacji geodezyjnej co do przeznaczenia działki już zabudowanej. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.