IV SA/Wr 596/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Jolanta Paciejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasad polityki czynszowej oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1. stwierdza nieważność powyższej uchwały w zakresie zaskarżonej części odnoszącej się do § 5, § 6, § 18 do § 27, § 29, § 30, § 33; 2. określa, że powyższa uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. Wojewoda D. - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jako organ nadzoru wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności § 5, § 6, § 18 - § 27, § 29, § 30, § 33 uchwały nr [...]Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. w sprawie zasad polityki czynszowej oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miejskiej O.. W uzasadnieniu podał, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego i badania legalności uchwały stwierdził, że : - § 5 narusza § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), - § 6 został podjęty bez podstawy prawnej, - § 18 - § 27 naruszają art. 6 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz.266), - § 29 narusza art. 4 ustawy, - § 30 narusza art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6882 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), - § 33 narusza art. 87 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. W dalszej części uzasadnienia podał, że uchwała w § 5 stanowi, iż "podwyżkę czynszu wprowadza się po uprzednim wypowiedzeniu dotychczasowej stawki czynszu, najpóźniej na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego". Wojewoda uznał, że zapis ten w uchwale jest powtórzeniem treści art. 685' Kodeksu cywilnego i w sposób istotny narusza § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". § 6 ust. 1 uchwały określa elementy składowe czynszu za najem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy i stwierdza, iż obejmuje on: podatek od nieruchomości, koszty zarządzania i administrowania, koszty konserwacji i utrzymania technicznego budynku, remonty części wspólnej, koszty utrzymania wszystkich pomieszczeń wspólnego użytkowania, w tym opłaty za utrzymanie czystości, energię cieplną, energie elektryczną i ubezpieczenie nieruchomości. Ponadto najemca zobowiązany jest opłacać opłaty niezależne (ust. 2). Wojewoda przyjął, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają regulacji dotyczących zakresu przedmiotowego i wskazał treść art. 659 k.c., że czynsz jest rodzajem opłaty cywilnoprawnej ponoszonej przez najemcę w zamian za możliwość używania rzeczy przez czas oznaczony bądź nie oznaczony. Ustawodawca pozostawił woli stron stosunku najmu ustalenie zakresu czynszu (świadczenia najemcy na rzecz wynajmującego). Swoboda stron umowy najmu doznaje ograniczenia jedynie przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa rangi ustawowej regulujące kwestie związane z najmem (np. Kodeks cywilny, przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów i inne). Ponadto elementem czynszu (opłaty cywilnoprawnej) nie może być opłata (danina) o charakterze publicznoprawnym np. podatek od nieruchomości. Krąg podmiotów (podatników) zobowiązanych do ponoszenia tego rodzaju opłaty określają właściwe przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 9, poz. 84 ze zm.). Rada gminy w ramach ustalania zasad polityki czynszowej oraz zasad wynajmowania lokali nie posiada kompetencji do określania składników czynszu a także nakładania obowiązku ponoszenia innych opłat, który wynika z przepisów szczególnych o charakterze powszechnie obowiązującym. Uchwała w § 18 - § 27 zawiera regulację dotyczącą kaucji stanowiącej zabezpieczenie pokrycia należności z tytułu najmu lokalu. Powyższe przepisy uchwały uzależniają zawarcie umowy najmu od wpłaty kaucji mieszkaniowej, określają jej wysokość, sposób płatności, ustanawiają zwolnienia podmiotowe oraz określają zasady i tryb jej zwrotu. Zaś art. 6 ustawy stanowi: "1. Zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Kaucja nie może przekraczać dwunastokrotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. 2. Kaucji nie pobiera się, jeżeli umowa: 1) dotyczy najmu lokalu zamiennego lub socjalnego; 2) jest zawierana w związku z zamianą lokalu, a najemca uzyskał zwrot kaucji bez dokonania jej waloryzacji. 3. Zwrot z waloryzowanej kaucji następuje w kwocie równej iloczynowi kwoty miesięcznego czynszu obowiązującego w dniu zwrotu kaucji i krotności czynszu przyjętej przy pobieraniu kaucji, jednak w kwocie nie niższej niż kaucja pobrana. 4. Kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę, po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu lokalu." Podmiotem gospodarującym zasobem mieszkaniowym a tym samym uprawnionym do zawierania umów najmu lokali wchodzących w skład tego zasobu jest organ wykonawczy gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Treść art. 6 ust. 1 ustawy wskazuje, iż zawarcie umowy najmu może (nie musi) być uzależnione od wpłaty kaucji. Ustawodawca pozostawił więc woli podmiotu gospodarującego zasobem mieszkaniowym możliwość pobrania kaucji zabezpieczającej przy zawieraniu umowy najmu lokalu mieszkalnego. W świetle art. 6 ustawy wyłącznym uprawnieniem wójta będzie skorzystanie z prawa pobrania kaucji mieszkaniowej jak też ustalenie jej wysokości (w ramach wyznaczonych przez ustawodawcę - art. 6 ust. 1 ustawy) a także możliwość odstąpienia od jej pobrania w stosunku do oznaczonego kręgu podmiotów. Rada gminy w ramach kompetencji określonych w art. 21 ustawy, nie posiada uprawnienia do modyfikacji przepisów ustawowych oraz ograniczania w przedstawionym zakresie swobody działania organu dysponującego i gospodarującego zasobem mieszkaniowym gminy - wójta (burmistrza, prezydenta miasta). § 29 uchwały stanowi: "1. Najemca nie może posiadać równocześnie prawa do więcej niż jednego lokalu mieszkalnego, jeżeli jednym z nich jest lokal z zasobu gminy. W takim przypadku najemca zobowiązany jest opuścić lokal wraz z osobami prawnie z nim zamieszkującymi i przekazać niezwłocznie lokal zarządcy, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy, licząc od daty wezwania. 2. Prawo ubiegania się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego nie przysługuje osobie, która była właścicielem lokalu mieszkalnego i przeniosła jego własność na inną osobę." Zgodnie z art. 4 ustawy, zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (mieszkańców gminy - art. l ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), w tym zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Gmina realizuje zadania w wymienionym zakresie poprzez zasób mieszkaniowy lub w inny sposób. Na podstawie art. 21 ustawy rada gminy określa zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego, w tym wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu a także kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Biorąc pod uwagę powołane przepisy ustawy można stwierdzić, iż podstawowym celem istnienia zasobu mieszkaniowego gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków lokalnej wspólnoty, w tym mieszkańców o trudnej sytuacji finansowej (niskim dochodzie). Rada gminy ustalając zasady polityki czynszowej oraz zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminnego może ustanowić zasady pierwszeństwa w dostępie do tychże lokali, uwzględniając określone czynniki np.: dochód gospodarstwa domowego, trudna sytuacja życiowa, wystąpienie zdarzenia losowego i inne. Wójt, jako podmiot dysponujący i gospodarujący zasobem mieszkaniowym, opierając się na ustanowionych przez radę zasadach wynajmowania lokali mieszkalnych decyduje o przeznaczeniu konkretnych lokali dla oznaczonych imiennie członków wspólnoty. Jest on zobowiązany, w zależności od wielkości potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty oraz warunków ustalonych przez organ stanowiący gminy, gospodarować lokalami w taki sposób aby w pełni zrealizować obowiązek określony w art. 4 ustawy. Rada gminy nie może ograniczać uprawnień wójta do dysponowania gminnym zasobem mieszkaniowym poprzez ustanowienie podmiotowych wyłączeń w zakresie dostępu do lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. W § 30 uchwały określono, iż "podnajem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy wymaga pisemnej zgody Burmistrza Miasta". Wójt dysponuje i zarządza mieniem gminnym oraz jest podmiotem właściwym w sprawach zawierania umów dotyczących zbywania, nabywania i obciążania składników tego mienia. Zgodnie z art. 6882 k. c. "bez zgody wynajmującego najemca nie może oddać lokalu lub jego części do bezpłatnego używania ani go podnająć. Zgoda wynajmującego nie jest wymagana co do osoby, względem której najemca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym Tym samym, prawo podnajmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest kwestią związaną tylko i wyłącznie z treścią umowy najmu i tylko od woli wynajmującego (wójta) zależy prawo najemcy do wynajęcia osobie trzeciej oznaczonego lokalu mieszkalnego. Rada gminy nie może regulować elementów treści stosunku najmu, w zakresie których przepisy prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej dopuszczają swobodę w ich kształtowaniu stronom umowy najmu. § 33 uchwały stanowi: "§ 33. W sprawach nieuregulowanych niniejszą uchwałą mają zastosowanie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa." Konstytucja RP w art. 87 określa źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, którymi są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Za nieuzasadnione należy także uznać, zamieszczanie w aktach prawa miejscowego przepisów dotyczących spraw uregulowanych w sposób kompletny i wyczerpujący w drodze ustawy. Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż wszelkie działania podejmowane przez organy gminy muszą mieć swoją podstawę w przepisach prawa i być podejmowane tylko w jego granicach. I tak, wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ gospodarujący mieniem gminnym (w tym gminnym zasobem mieszkaniowym) ma obowiązek przestrzegania przepisów prawa zawartych nie tylko w akcie wydanym przez radę gminy lecz także w aktach prawnych wyższego rzędu - Konstytucji czy też ustawach i rozporządzeniach. Bezprzedmiotowe są zatem postanowienia § 33 uchwały określające zakres stosowania przepisów prawa w przedmiocie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy. Akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska O. uznała w całości zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wojewoda D. zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie zasad polityki czynszowej oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miejskiej O. w § 5, § 6, § 18 - § 27, § 29, § 30, § 33. Zasadnie Wojewoda zarzucił, iż w § 5 uchwały dokonano powtórzeń zapisów ustawowych. Zgodnie z § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest dopuszczalne powtarzanie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń w uchwale. Uchwała w § 5 jest powtórzeniem treści art. 685¹ k.c., który stanowi, że "podwyżkę czynszu wprowadza się po uprzednim wypowiedzeniu dotychczasowej stawki czynszu, najpóźniej na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego". Sąd podzielił pogląd Wojewody, że Rada Miejska nie miała upoważnienia do określenia w § 6 uchwały elementów składowych czynszu tj. podatku od nieruchomości, kosztów zarządzania i administrowania, kosztów konserwacji i utrzymania technicznego budynku, remontów części wspólnej, kosztów utrzymania wszystkich pomieszczeń wspólnego użytkowania, w tym opłaty za utrzymanie czystości, energii cieplnej, energii elektrycznej i ubezpieczenia nieruchomości jak i opłat niezależnych (ust. 2) za najem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. W zakresie umowy najmu ustawodawca pozostawił stronom swobodne kształtowanie ich stosunku zobowiązaniowego "art. 659. § 1. (.....) wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. § 2. Czynsz może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju". Powyższa umowa podlega ograniczeniom przez przepisy prawa regulujące kwestie związane z najmem tj. k. c., przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów i inne). Zasadnie Wojewoda uznał, że Rada gminy w ramach kompetencji określonych w art. 21 ustawy nie posiada uprawnień do zmiany przepisów ustawowych oraz ograniczenia swobody działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) korzystania z prawa pobrania kaucji mieszkaniowej jak też ustalenie jej wysokości określonej w art. 6 ust. 1 ustawy, a także możliwość odstąpienia od jej pobrania w stosunku do oznaczonego kręgu podmiotów. Postanowienia zawarte w § 18 - § 27 uchwały w sprawie kaucji na zabezpieczenie pokrycia należności z tytułu najmu lokalu uzależniają zawarcie umowy najmu od wpłaty kaucji mieszkaniowej, określają jej wysokość, sposób płatności, ustanawiają zwolnienia podmiotowe oraz określają zasady i tryb jej zwrotu. Natomiast art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów (...) wskazuje, iż zawarcie umowy najmu może (nie musi) być uzależniona od wpłaty kaucji. Ustawodawca pozostawił swobodę w tym zakresie podmiotowi gospodarującemu zasobem mieszkaniowym możliwość pobrania kaucji zabezpieczającej przy zawieraniu umowy najmu lokalu mieszkalnego. Rada gminy bezpodstawnie ograniczyła zakres podmiotowy do posiadania prawa do więcej niż jednego lokalu stanowiąc w § 29 uchwały, że: "1. Najemca nie może posiadać równocześnie prawa do więcej niż jednego lokalu mieszkalnego, jeżeli jednym z nich jest lokal z zasobu gminy. W takim przypadku najemca zobowiązany jest opuścić lokal wraz z osobami prawnie z nim zamieszkującymi i przekazać niezwłocznie lokal zarządcy, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy, licząc od daty wezwania. 2. Prawo ubiegania się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego nie przysługuje osobie, która była właścicielem lokalu mieszkalnego i przeniosła jego własność na inną osobę." Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy przyznaje radom gmin uprawnienie do uchwalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. W kwestionowanym § 29 uchwały Rada Gminy przyjęła, że najemca nie może posiadać równocześnie prawa do więcej niż jednego lokalu mieszkalnego, jeżeli jednym z nich jest lokal z zasobu gminy. Tymczasem krąg tych osób wyczerpująco określa ustawa o ochronie lokatorów w art. 4 ust. 1. Jak wynika z treści tego przepisu, uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie "kryterium dochodowe". Zgodnie z art. 16 ust 1 Konstytucji określającym, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskazującym, iż mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową należy uznać zakwestionowany paragraf uchwały jako sprzeczny z powołanymi powyżej przepisami, gdyż dzieli mieszkańców w zależności od posiadania prawa do lokalu i od niego uzależnia możliwość wynajmowania gminnych lokali. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. W tym wypadku naruszono wskazane powyżej zasady ustawowe i konstytucyjne, powodując, iż o prawo najmu lokali nie mogą skutecznie ubiegać się wszystkie osoby należące do wspólnoty samorządowej. Zgodnie z art. 4 ustawy, zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (mieszkańców gminy - art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), w tym zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Gmina realizuje zadania w wymienionym zakresie poprzez zasób mieszkaniowy lub w inny sposób. Na podstawie art. 21 ustawy rada gminy określa zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego, w tym wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu a także kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Wójt, jako podmiot dysponujący i gospodarujący zasobem mieszkaniowym, opierając się na ustanowionych przez radę zasadach wynajmowania lokali mieszkalnych decyduje o przeznaczeniu konkretnych lokali dla oznaczonych imiennie członków wspólnoty. Jest on zobowiązany, w zależności od wielkości potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty oraz warunków ustalonych przez organ stanowiący gminy, gospodarować lokalami w taki sposób aby w pełni zrealizować obowiązek określony w art. 4 ustawy. Rada gminy nie może ograniczać uprawnień wójta do dysponowania gminnym zasobem mieszkaniowym poprzez ustanowienie podmiotowych wyłączeń w zakresie dostępu do lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. Błędnie w § 30 uchwały przyjęto, iż "podnajem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy wymaga pisemnej zgody Burmistrza Miasta". Wójt dysponuje i zarządza mieniem gminnym oraz jest podmiotem właściwym w sprawach zawierania umów dotyczących zbywania, nabywania i obciążania składników tego mienia. Stosownie do art. 6882 k. c. "bez zgody wynajmującego najemca nie może oddać lokalu lub jego części do bezpłatnego używania ani go podnająć. Zgoda wynajmującego nie jest wymagana co do osoby, względem której najemca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym Tym samym, prawo podnajmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest kwestią związaną tylko i wyłącznie z treścią umowy najmu i tylko od woli wynajmującego (wójta) zależy prawo najemcy do wynajęcia osobie trzeciej oznaczonego lokalu mieszkalnego. Rada gminy nie może regulować elementów treści stosunku najmu, w zakresie których przepisy prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej dopuszczają swobodę w ich kształtowaniu stronom umowy najmu. Nie można przyjąć w uchwale § 33, że "w sprawach nieuregulowanych niniejszą uchwałą mają zastosowanie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa." Konstytucja RP w art. 87 określa źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, którymi są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. Wobec tego akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Chybione jest zamieszczanie w aktach prawa miejscowego przepisów dotyczących spraw uregulowanych w sposób kompletny i wyczerpujący w ustawie, ponieważ ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż wszelkie działania podejmowane przez organy gminy muszą mieć swoją podstawę w przepisach prawa i być podejmowane tylko w jego granicach. I tak, wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ gospodarujący mieniem gminnym (w tym gminnym zasobem mieszkaniowym) ma obowiązek przestrzegania przepisów prawa zawartych nie tylko w akcie wydanym przez radę gminy lecz także w aktach prawnych wyższego rzędu - Konstytucji czy też ustawach i rozporządzeniach. Z tych względów, należało uznać, iż zaskarżona uchwała w § 5, § 6, § 18 - § 27, § 29, § 30, § 33 jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.