II SA/Gl 137/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2006 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]/[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska K. działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm./, podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. w obszarze dzielnicy [...]-[...] w rejonie ulic: [...]-[...]– w zakresie wprowadzenia funkcji usług centrotwórczych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. W uchwale jako usługi centrotwórcze określono usługi handlu /w tym domy handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2/, oświaty, zdrowia, kultury, administracji, gastronomii, sportu, rekreacji i hotelarstwa oraz instytucje finansowe. W pkt 3 ppkt 6 uchwały, dla terenu o symbolu 119a KS ustalono funkcję urządzeń komunikacji samochodowej - parking, zaś jako dopuszczalne użytkowanie ustalono: - zespół garaży po docelowej realizacji drogi 18a KDZ 2/2, dostępny z ul. [...], - urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, w tym nie związane z funkcją obszaru. W pkt 3 ppkt 7 uchwały, dla terenu o symbolu 190b KS, ustalono funkcję urządzeń komunikacji samochodowej – parking, ustalając jako dopuszczalne użytkowanie: - garaże, - urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, w tym nie związane z funkcją obszaru. Wreszcie, w pkt 7 uchwały, dokonano ustalenia stawki procentowej dla nieruchomości, których wartość wzrasta w związku z uchwaleniem planu /art. 10 ust. 3 cyt. ustawy/, w ten sposób, że: a) dla terenów, oznaczonych symbolami 190 UC, 190a UC i 190b KS, stawka wynosi 30 %, b) dla terenów, oznaczonych symbolami 119a KS, 6a KDZ 1/2, 18b KDZ 2/2 i 18c KDL 1/2 stawka wynosi O %, c) dla terenów oznaczonych symbolami 178 UA, 211a UA, UH i 212a KS, stawki nie ustalono na skutek zachowania dotychczasowych ustaleń planu. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]. Pismem z daty [...] 2004 r. które wpłynęło w dniu [...] 2004 r. "A" SA wezwała Radę Miejską K. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezpodstawnym ustaleniu stawki 30 % /pkt 7 pkt 1 lit. a powyższej uchwały/ oraz skierowaniu do Prezydenta K. nakazu pobierania jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazało na dowolność działania organu i niedopuszczalność ustalenia stawki O %, służącej naliczeniu tzw. renty planistycznej oraz godzące w zasady równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej i działania w zaufaniu do państwa i jego organów, zróżnicowanie wspomnianej stawki dla terenów o symbolach 190b KS i 119a KS, chociaż w istocie zmiana planu zakłada bardziej korzystne wykorzystanie terenu o symbolu 119a KS, dopuszczając budowę zespołu garażu. Spółka wyjaśniła, iż takie rozwiązanie narusza jej interes prawny, jako że w dacie podjęcia uchwały była użytkownikiem wieczystym działek, położonych na terenie objętym uchwałą i po ich zbyciu, podjęto próbę obciążenia ją opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wreszcie, Spółka zarzuciła, iż zaskarżona uchwala narusza art. 140 w zw. i art. 232 i nast. kc oraz art. 44 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Powołując się na bezskuteczność powyższego wezwania, skargą wniesioną w dniu [...] 2004 r. za pośrednictwem Rady Miejskiej K., "A" SA wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały RM K. z dnia [...] r. domagając się nadto zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu ponowiono zarzuty i argumentację, zawartą w wezwaniu, precyzując iż skarżąca w dniu [...] 2000 r. zbyła działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], co stało się podstawą naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w czym upatruje interes prawny w ustaleniu zasadności i dopuszczalności podjęcia uchwały. Wreszcie, skarżąca zarzuciła, iż kwestionowaną uchwałą nie dokonano istotnej zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenów, jako że i przed uchwaleniem wspomnianego planu mogły być wykorzystywane w taki sposób związany z administrowaniem zagospodarowania przemysłowego, w tym jako funkcja parkingowa, administracyjna, oświatowa i zdrowotna. Rada Miejska K. uchwałą podjętą w dniu [...] r. Nr [...] nie uwzględniła wezwania. Po doręczeniu powyższej uchwały w dniu [...] r., pismem z dnia [...] 2004 r. skarżąca poinformowała o podtrzymaniu skargi. Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie wobec dochowania trybu z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Gminy, ustalenie stawki O % dla terenu 119a KS, było wynikiem faktu, iż przyjęte przeznaczenie terenu było zgodne z dotychczas obowiązującym planem /teren 120 KS – teren urządzeń komunikacji samochodowej. Parking dla [...], 129 UZ – teren usług zdrowia. [...]/. Stąd też wartość tych nieruchomości nie wzrosła w wyniku zmiany planu. Natomiast inne niż dotychczas przeznaczenie ustalono dla terenów oznaczonych symbolami 190 UC, 190a UC, 190b KS, położonych atrakcyjnie w obszarze śródmiejskim, co spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Nadto, wyjaśniono, iż tereny oznaczone na rysunku planu w/wym. symbolami są podzielone przerywanymi liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi zbiorczej o symbolu 18b KDZ 2/2 zaś obszar tak podzielony, musi mieć taką samą stawkę procentową, gdyż przebieg drogi i funkcje terenów do niej przyległych ustalone są dopiero w postępowaniu realizacyjnym. Niezależnie od powyższego wskazano na brak interesu prawnego po stronie skarżącego z uwagi na zbycie nieruchomości i niewniesienie zarzutu do projektu planu. Postanowieniem z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 167/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę jako niedopuszczalną /przedwczesną/ wobec jej wniesienia przed upływem dwumiesięcznego terminu, przewidzianego do udzielenia przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej "A" SA, postanowieniem z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt OSK 1433/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie, wskazując na ponowienie skargi pismem z dnia [...] 2004 r. w związku z doręczeniem w dniu [...] 2004 r. odpowiedzi organu na wezwanie. W toku ponownego rozpoznania sprawy skarżąca podtrzymując skargę w dodatkowym piśmie z daty [...] 2006 r. zarzuciła wadliwość procedury planistycznej, skutkującą nieważnością zaskarżonej uchwały. Zdaniem Spółki, wbrew wymogom z art. 18 ust. 2 pkt 2a/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Zarząd Gminy K. nie dokonał zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Brak też dowodu wyłożenia do publicznego wglądu prognozy wpływu planu na środowisko /art. 18 ust. 2 pkt 6 tej ustawy/. Wśród dokumentacji planistycznej nie ma też dowodu przeprowadzenia szacunku uprawnionej osoby zgodnie z wymogami z art. 36 ust. 14 ustawy w zakresie wzrostu wartości nieruchomości. Ustosunkowując się do treści powyższych zarzutów, pełnomocnik Gminy K. w piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. zanegował trafność stanowiska skarżącej o naruszeniu procedury planistycznej, wskazując m.in., iż to strona skarżąca winna wykazać brak wyłożenia do publicznego wglądu prognozy wpływu planu na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym /art. 101 ust. 3 cyt. ustawy/. Zatem w pierwszym rzędzie rozważeniu podlegała kwestia, czy skarga wniesiona została w ustawowym terminie, określonym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, a zatem w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem składu orzekającego, termin ten został w niniejszej sprawie dochowany. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało bowiem doręczone organowi, którego działanie zaskarżono w dniu [...] 2004 r. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy powinno nastąpić najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy, przy założeniu szczególnego jej skomplikowania. Zatem ustawowy termin udzielenia przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie upływał z dniem [...] 2004 r. W terminie tym, tj. w dniu [...]r. Rada Miejska K. podjęła uchwałę o nieuwzględnieniu wezwania. Jednakże doręczenie uchwały nastąpiło dopiero w dniu [...] 2004 r. i wówczas skarżąca Spółka pismem z daty [...] 2004 r., które w tym dniu wpłynęło do organu, poinformowała o podtrzymaniu skargi, wniesionej w dniu [...] 2004 r. Taki stan rzeczy, a mianowicie doręczenie odpowiedzi na wezwanie po upływie 2-miesięcznego okresu od jego wniesienia i oświadczenie o podtrzymaniu skargi w terminie 30 dniowym od dnia spóźnionego doręczenia i równocześnie w terminie otwartym do wniesienia skargi w razie braku odpowiedzi na wezwanie, musi prowadzić do przyjęcia, iż skarga została wniesiona w terminie. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określił precyzyjnie terminu do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, inny pogląd naruszałby konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu. W tej sytuacji badaniu podlegała dalsza kwestia, a mianowicie legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego skarżąca Spółka wywodzi z faktu obciążenia jej opłatą z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, pod rządami której podjęto kwestionowany akt. Jak ustalono w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przed tut. Sądem zawisły dwie sprawy w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości /sygn. akt II SA/Ka 3059/03 i II SA/Ka 3060/03/. Oznacza to, iż w oparciu o kwestionowany zapis planu /pkt 7 uchwały/, a mianowicie ustalenie stawki procentowej dla nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z uchwaleniem zmiany planu, wydane zostały decyzje administracyjne, mocą których nałożono na skarżącą Spółkę obowiązek poniesienia opłaty w związku ze zbyciem nieruchomości, objętych zmianą planu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro zaskarżona uchwała jest źródłem obowiązku, zaś obowiązek w postaci poniesienia opłaty konkretyzuje się dopiero na podstawie decyzji administracyjnej po zbyciu nieruchomości, położonej na obszarze objętym zmianą planu miejscowego, poprzedni właściciel lub użytkownik wieczysty takiej nieruchomości w dacie uchwalenia planu, legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na uchwalę w przedmiocie zmiany planu miejscowego. Wszak w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ ustalający opłatę jednorazową związany jest stawką procentową, określoną w planie miejscowym na podstawie art. 10 ust. 3 tej ustawy. Zatem, np. w sytuacji określenia w planie wysokości tej opłaty powyżej 30 % wzrostu wartości nieruchomości, a więc z naruszeniem uprawnienia, wynikającego z art. 36 ust. 3 zd. 2 tej ustawy, właściwy organ zobligowany byłby do pobrania opłaty z naruszeniem tego przepisu, zaś podmiotowi zobowiązanemu tj. poprzedniemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości nie przysługiwałaby ochrona prawna. Skoro więc dopiero zbycie nieruchomości rodzi obowiązek poniesienia jednorazowej opłaty po stronie poprzedniego właściciela bądź użytkownika wieczystego, należy uznać, iż podmioty te legitymują się interesem prawnym do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Istnienie po stronie skarżącego zindywidualizowanego i konkretnego interesu prawnego obliguje zaś sąd administracyjny do zbadania zgodności z prawem wszystkich zapisów zakwestionowanego aktu z zakresu administracji publicznej, niezależnie od argumentacji zawartej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04 /ONSAiWSA 2005/1/2/ obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tymczasem w niniejszej sprawie zasadnie wskazała skarżąca na naruszenie procedury sporządzania planu, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały w świetle art. 27 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2a i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwość organów oraz tryb sporządzania planu regulował przepis art. 18 cyt. ustawy. W stanie prawnym, obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, zarząd gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, m.in. badał spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium, o którym mowa w art. 6 ustawy oraz wykładał projekt planu i prognozę, o której mowa w art. 10 ust. 2, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłaszał w sposób określony w pkt 1, tj. w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, co najmniej 7 dni przed wyłożeniem. Wykonanie tych obowiązków winno zostać udokumentowane przez organ właściwy do ich wykonania, aby była możliwa kontrola prawidłowości procedury planistycznej zarówno przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny. Jednakże w niniejszej sprawie w przedstawionych na wezwanie aktach procedury planistycznej, brak dowodu badania przez zarząd /jako właściwy wówczas organ/ spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium. Wymogu tego nie może zastąpić ocena, dokonana przez Z-cę Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa /część [...], str. [...]–[...]/. Nadto, zasadnie zarzucono w piśmie procesowym z daty [...] 2006 r., iż nie wiadomo czy opracowana we [...] 1999 r. prognoza wpływu planu na środowisko została wyłożona do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, bowiem brak dowodu ogłoszenia o tym fakcie w sposób określony w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy. Co prawda, zarząd gminy dokonał prawidłowych zawiadomień o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu /k. [...] i k. [...] część [...] dokumentacji/, lecz wobec jednoznacznego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, niedopełnienie wymogu wyłożenia prognozy, bądź jedynie brak powiadomienia o tym fakcie, oznacza naruszenie procedury sporządzania planu. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, iż podmiot uprawniony do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, nie skorzystał z prawa wniesienia zarzutu w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro przepis art. 27 ust. 1 ustawy wiąże skutek w postaci nieważności uchwały, niezależnie od rangi naruszenia procedury planistycznej i wpływu na treść uchwały w przedmiocie planu miejscowego, stwierdzone wyżej uchybienia wymogom procedury planistycznej, wynikającym z art. 18 ust. 2 pkt 2a i 6 ustawy musiały prowadzić do wyeliminowania w całości zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, niezależnie od pozostałych zarzutów skarżącej. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności aktu prawa miejscowego uzasadnia bowiem przepis art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie mogło jednak rodzić skutku w postaci rozstrzygnięcia o jego niewykonalności do czasu uprawomocnienia wyroku /art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Orzeczeniu takiemu sprzeciwia się bowiem przepis art. 61 § 3 tej ustawy. Skoro ustawodawca wykluczył dopuszczalność wstrzymania wykonania przepisu prawa miejscowego, który wszedł w życie, zaś dopiero prawomocny wyrok podlega wykonaniu i publikacji w dzienniku urzędowym, rodząc skutek erga omnes, zdaniem składu orzekającego, niedopuszczalne jest orzeczenie o niewykonalności aktu w trybie art. 152 ustawy. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi /[...] zł/, wpis od skargi kasacyjnej /[...]zł/, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego za obie instancje /[...]zł + [...]zł/, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa /[...]zł/, czyli łącznie w kwocie [...] zł, oparto na przepisach art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika ustalono przy uwzględnieniu jego nakładu pracy, podwyższając stawkę minimalną /[...]zł/. Aczkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, kwestia ta nie miała już znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić jednak przyjdzie, iż wycena wzrostu wartości nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę dokonywana jest dopiero w toku postępowania administracyjnego o ustalenie opłaty z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyceny nieruchomości nie dokonuje się zatem na etapie sporządzania planu miejscowego. Wysokość stawki procentowej ustalona zaś jest w planie miejscowym na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, z tym że ustawodawca wykluczył zarówno stawkę O %, jak i przekraczającą 30 %. Wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, rodzi bowiem ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia uchwały w życie. Zdaniem składu orzekającego, zachodziły ustawowe przesłanki do ustalenia stawki procentowej w wysokości 30 % dla terenów oznaczonych symbolami 190 UC i 190a UC. Dotychczasowe przeznaczenie tych terenów, określone w uchwale z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian planu, nie dopuszczało bowiem usług handlu /w tym domów towarowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2/. Zasadnie wskazała jednak skarżąca Spółka, iż brak było podstaw prawnych do różnicowania terenów o symbolu 190b KS /poprzednio 179 ZP, 190 KS, ZP/, dla których ustalono stawkę 30 % - od terenów o symbolu 119a KS /poprzednio 120 KS, 129 UZ/. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, iż ustalenie dla terenu 119a KS stawki O % było wynikiem faktu, iż nie nastąpiła zmiana jego dotychczasowego przeznaczenia, treść pkt 7 ust. 1 pkt b i c zaskarżonej uchwały nie potwierdza takiego stanowiska. Tereny, które zachowały dotychczasowe ustalenia /np. 212a KS/, wymienia bowiem pkt c tego przepisu. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.