II SA/Op 52/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant referent – stażysta Wioletta Moj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r., sprawy ze skargi Gminy Kluczbork na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 12 grudnia 2005 r., nr PN.III - KN - 0911 -1 - 238/2005 w przedmiocie dzierżawy nieruchomości oddala skargę. W dniu 9 listopada 2005 r. Rada Miejska w Kluczborku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 46 poz. 543) podjęła uchwałę nr XLIV/486/05 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej. Rada Miejska w § 1 tej uchwały wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umowy dzierżawy na czas określony (pięciu lat), dotyczącej 51 miejsc handlowych określonych w załączniku do uchwały, zlokalizowanych na targowisku na działce nr 150/8 o powierzchni 0,3543 ha, położonych w Kluczborku przy ul. Moniuszki. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Kluczborka (§ 2), stanowiąc jednocześnie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 grudnia 2005 r. Nr PN.III-KN-0911-1-238/2005 Wojewoda Opolski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że w jego ocenie, badana uchwała podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazany przez Radę Miejską art. 37 ust. 4 , dodany przez art. 1 pkt 23 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), obowiązujący od dnia 22 września 2004 r. stanowi bowiem, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 art. 37, a właściwe organy samorządu terytorialnego mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania tych umów. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków są sprzedawane i oddawane w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady oraz prawne formy zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym zostały enumeratywnie wymienione w art. 37 ust. 2 pkt 1-10 oraz w ust. 3 ustawy. Tymczasem żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanka w stosunku do przedmiotowej uchwały nie zachodzi. Nie ma również miejsca żadna z okoliczności, dopuszczających zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, wymieniona w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mocą tego przepisu rada gminy, powiatu, sejmik, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, są uprawnione do odstąpienia od bezprzetargowej formy obrotu, o ile nieruchomości są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, pod warunkiem, że cele te są realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Odstępstwo, o którym mowa w tym przepisie stosuje się ponadto, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Zdaniem organu nadzorczego Rada Miejska, odwołując się wyłącznie do zdania drugiego art. 37 ust. 4 ustawy, upoważniającego odpowiedni organ do wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy, m.in. dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, zinterpretowała go nie tylko bez uwzględnienia wcześniejszych ustępów tego artykułu, ale również z pominięciem zdania l-go ust. 4, który obliguje organ, zawierający umowy cywilno-prawne do odpowiedniego stosowania ust. 1- bezpośrednio oraz ust. 2 i 3 - pośrednio. Rada Miejska nie miała podstaw do wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy przez organ wykonawczy gminy na okres 10 lat, ponieważ żadna z przesłanek, taksatywnie wymienionych w przepisie art. 37 ust. 2 i 3 nie wystąpiła w badanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Kluczbork wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa, w szczególności przepisu art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). W ocenie skarżącej, wykładnia prawna zawarta w rozstrzygnięciu nadzorczym jest nietrafna. Na wstępie skarżąca podniosła, że uchwała Rady Miejskiej w Kluczborku dotyczyła dzierżawy nieruchomości gminnej obejmującej 5 lat , a nie 10 lat, jak to podniesiono w rozstrzygnięciu nadzorczym. Skarżąca przyznaje, że przepis art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami czytany literalnie może doprowadzić do wniosków zaprezentowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym, wskazała jednak, na regulację zawartą w art. 37 ust. 4 przedmiotowej ustawy: "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata, a wojewoda albo odpowiednio rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów" – co nie może doprowadzić do wniosków sformułowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem skarżącej, przyjęcie wykładni językowej nie może pomijać znaczenia słowa "odpowiednio", które oznacza "odpowiadający celowi, przeznaczeniu, spełniający wymagane warunki, stosowny dla czegoś, właściwy, należyty". Użyte przez ustawodawcę w art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze sformułowanie "odpowiednio" oznacza, iż ust. 1 należy stosować tylko w takim znaczeniu, że dla zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata konieczne jest przeprowadzenie przetargu. W ocenie skarżącej, bez znaczenia są, wobec zgody rady zastrzeżenia wynikające z ust. 2 i 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem zdanie drugie art. 37 ust. 4 jest samodzielną regulacją pozwalającą na odstąpienie od przetargowego zawarcia umowy w każdym przypadku, gdy zgodę na to wyrazi rada gminy. Skarżąca wskazała, że "odpowiednie" stosowanie prawa różni się od stosowania "wprost" i jak wynika ze znaczenia tego słowa przywołanego za Słownikiem języka polskiego, (Tom II, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1992 r.) musi odpowiadać celowi, przeznaczeniu. Powołując się na uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżąca wskazała, że celem zmian art. 37 było poszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do nabywania nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Reasumując, skarżąca uważa, iż wprowadzony przepis ust. 4 do art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy czytać w ten sposób, że użytkowanie, najem dzierżawa nieruchomości gminnych na okres powyżej 3 lat objęte są obowiązkiem przetargu z wyłączeniem sytuacji, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 przedmiotowej ustawy. W innych przypadkach zawarcie umowy przekraczającej 3 lata (w tym umowy zawartej na czas nieokreślony) w trybie bezprzetargowym będzie wymagało zgody wojewody albo odpowiednio rady lub sejmiku. Zdaniem skarżącej przyjęcie innej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje uzasadnienia w świetle przedstawionych argumentów i prowadzi do nielogicznych wniosków. Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, iż art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest samodzielną regulacją, bowiem wówczas nie odwoływałby się w zdaniu 1-szym do odpowiedniego stosowania ust. 1, poprzez odesłanie do ust. 1, zawierającego zapis: "z zastrzeżeniem ust. 2 i 3". Zdaniem Wojewody, do ust. 4 art. 37należy stosować również ust. 2 i 3. Oznacza to, że bezprzetargowy tryb zawierania umów, określonych w ust. 4 jest dopuszczalny pod warunkiem, że zachodzi którakolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 2 lub 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero w takiej sytuacji rada może podjąć uchwałę o odstąpieniu od trybu bezprzetragowego na zbycie nieruchomości. Organ nadzoru zwrócił uwagę, iż należy pamiętać, że w poprzednim stanie prawnym kwestia zawierania umów najmu, dzierżawy czy użytkowania w ogóle nie była regulowana w trybie bezprzetargowym, co oznaczało konieczność przeprowadzenia przetargu w każdej sytuacji. Według organu nadzoru poszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do nabywania nieruchomości w trybie bezprzetargowym oraz doprecyzowanie zgody na dodatkowe zwolnienie z trybu przetargowego dotyczy właśnie umożliwienia wprowadzenia trybu bezprzetragowego, w takich również sytuacjach, jak wskazane w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zmienia to jednak faktu, że art. 37 ust. 4 odnosi się do sytuacji opisanych w paragrafach go poprzedzających. Zdaniem Wojewody Opolskiego zasadne wydaje się stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca wprowadzając do art. 37 ust. 4 rozszerzył tylko zakres bezprzetragowego obrotu nieruchomościami o umowy najmu, dzierżawy i użytkowania, zawierane na czas dłuższy niż trzy lata, nie zwalniając jednocześnie jednostek samorządu terytorialnego z warunkowego stosowania tego trybu, określonego w ust. 2 i 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. Tak przeprowadzona kontrola w oparciu o art. 1 p.s.a wykazała, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 12 grudnia 2005 r., który działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 9 listopada 2005 r.w sprawie dzierżawy nieruchomości gminnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w wyniku przyjęcia przez organ nadzoru, iż powyższa uchwała wydana została z naruszeniem art. 37 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), w ocenie tut. Sądu stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Tematyka odnosząca się do zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 – zwaną dalej ustawą), w której to, w przepisach działu II zawarte zostały szczególne unormowania dotyczące gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością tych podmiotów. Celem ustawy jest takie gospodarowanie przez podmioty nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, które ma służyć interesowi publicznemu, ogółowi obywateli, a nie poszczególnym jednostkom. Z art. 37 ust. 1 ustawy wynika bowiem zasada przetargowego trybu zbywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, która została ograniczona tylko do przypadków enumeratywnie wymienionych w ust. 2 i 3 tegoż artykułu. Ta podstawowa zasada znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.09.2002 r., sygn. akt II SA/Lu 905/02 (por OSS 2003/3/71). W niniejszej sprawie Rada Miejska w Kluczborku w § 1 przedmiotowej uchwały wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas określony – pięciu lat – 51 miejsc handlowych określonych w załączniku graficznym do uchwały, a zlokalizowanych na targowisku na działce nr 150/8 o powierzchni 0,3543 ha k.m. 5 w Kluczborku przy ul. Moniuszki. Podstawę prawną do działania Rady Miejskiej w Kluczborku stanowił art. 37 ust. 4 ustawy. Art. 37 ust. 4 w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, stanowił, iż przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W świetle skargi Rady Miejskiej w Kluczborku zapis ten należy interpretować w ten sposób, że zwolnienie z obowiązku zawarcia umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata w trybie przetargu uwarunkowane jest tylko i wyłącznie zgodą odpowiedniego organu i nie jest uzależnione od spełnienia jakiegokolwiek innego warunku wynikającego z art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Interpretacja zastosowanego w uchwale przez Radę Miejską w Kluczborku art. 37 ust. 4 ustawy jest nietrafna. Zdaniem Sądu, wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przy zawieraniu, m.in. umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że w drodze stosownej uchwały rada gminy, a w tej sprawie Rada Miejska w Kluczborku, wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy. Dla odstąpienia jednak od przetargowego zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest odpowiednie stosowanie ust. 1 ustawy. Przepis ust. 4 art. 37 ustawy nakazuje bowiem odpowiednie zastosowanie regulacji zawartych w ust. 2 i 3 do wskazanych w nim umów. Odpowiednie (a więc odpowiadające celowi, przeznaczeniu, spełniające wymagane warunki, uwzględniające specyfikę danego stanu), a nie wprost, zastosowanie ust. 1 art. 37 ustawy. Innymi słowy, stosowanie tych przepisów oznacza stosowanie ich w zakresie uwzględniającym odmienność stanu faktycznego wynikającego z umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Przepis ustępu 1 art. 37 ustawy brzmi, iż "Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu." Zamieszczenie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "z zastrzeżeniem" oznacza, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, iż wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w ustępie 2 i 3 artykułu 37 ustawy, które mogą mieć zastosowanie do stanów związanych z umowami użytkowania, najmu lub dzierżawy. Gdyby przepis art. 37 ust. 4 ustawy miał funkcjonować w obrocie prawnym, tak jak uważa skarżąca, jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów cywilno-prawnych dzierżawy, najmu, czy też użytkowania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ust. 1. Zastosowane odesłanie w komentowanym przepisie skutkuje tym, iż należy stosować również odpowiednio także ustęp 2 i 3 art. 37 ustawy. Mając powyższe na względzie, należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i skarga na nie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).