VII SA/Wa 198/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W. na rzecz adw. K. P. Kancelaria Adwokacka , ul. Z., kwotę 300 (trzysta) złotych oraz kwotę 66 (sześćdziesiąt sześć) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, łącznie kwotę 366 (trzysta sześćdziesiąt sześć) złotych. VII SA/WA 198/06 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 po rozpatrzeniu wniosku K. W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w części dotyczącej terminu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]nakazującą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) I. i K. W. w terminie do dnia [...] kwietnia 2005 r., odłączyć z przewodu kominowego piec kaflowy oraz zamknąć przewód wentylacyjny w pokoju lokalu nr [...] na poddaszu budynku, przy ul. P. w C. oraz wyznaczył nowy termin do dnia [...] sierpnia 2005 r. a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W postępowaniu ustalono, iż aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1986 r. I. i K. W. nabyli na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej udział wynoszący 16/48 części nieruchomości zabudowanej, położonej w C. ul. P.o pow. 322 m 2 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 1999 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w C., ustanowił na rzecz I. i K. W. odrębną własność lokalu mieszkalnego położonego na poddaszu budynku przy ul. P. o pow. 43.6 m 2. W przedmiotowym budynku znajdują się jeszcze dwa lokale mieszkalne, na parterze lokal K.i W. S. a na piętrze lokal Z. P. Przeprowadzone przez organ powiatowy nadzoru budowlanego postępowanie wykazało, że użytkownicy lokalu nr [...] popełnili samowolę budowlaną uruchamiając piec i wentylację w pokoju, albo podczas odbioru urządzeń kominiarz nie dopełnił obowiązków wykonując niestarannie kontrolę. Należy rozdzielić kanał wentylacji kuchni lokalu nr [...] i wentylację lokalu nr [...], gdyż są to pomieszczenia o różnym przeznaczeniu i nie należy ich łączyć. Wszystkie lokale w obiekcie mają sprawną instalację gazowa wybudowaną na podstawie pozwoleń na budowę z 1987 r., co wynika z przedłożonych protokołów z przeglądu instalacji. Z protokołu nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2004 r. sporządzonego przez mistrza kominiarskiego K. W. złożonego przez K. W. wynika nieprawidłowość podłączenia do przewodu kominowego kratki wentylacyjnej w pokoju K. W. oraz w kuchni Z. P. i należy ją usunąć. Ponadto z projektu wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu K. W. sporządzonego przez mgr inż. T. K, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę instalacji gazowej wydanego przez Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 1987 r. znak: [...] wynika, że nie istnieje podłączenie pieca kaflowego, brak również otwarcia wentylacji do pokoju, w którym znajduje się piec kaflowy. Także z opinii z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] sporządzonej przez przedstawiciela Krajowej Spółdzielni Pracy Usług Kominiarskich Rejonowy Zakład w C. wynika, iż celem osiągnięcia prawidłowego funkcjonowania urządzeń, należy "wyłączyć piec kaflowy i w ten przewód włączyć piec, co. gazowy". Ponadto w opinii uzupełniającej sporządzonej przez biegłego sądowego B. O. z dnia [...] listopada 2004 r. dla Sądu Rejonowego w C. potwierdzono, iż "w projekcie instalacji gazowej dla lokalu nr [...], podano konieczność dobudowy kanału kominowego dla kotła gazowego co." Dlatego zdaniem organu kontrolującego zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wydał decyzję z dnia [...]stycznia 2005 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powołany przepis nakazuje organom nadzoru budowlanego podejmowanie niezbędnych działań w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: * jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo, * jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo * powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, w celu usunięcia nieprawidłowości. Mając na uwadze powyższe organ nie stwierdził zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując powtórnie cały materiał dowodowy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2005 r., iż organy nadzoru budowlanego, które wydały decyzję na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie naruszyły prawa. Słusznie przyjęto, iż obiekt budowlany (lokal K. W.) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia i dlatego należało nakazać usunięcie istniejących nieprawidłowości. Zdaniem organu wskazywane przez K. W. nieprawidłowości "podłączenia przewodów kominowych i wentylacyjnych w lokalu Państwa P. i innych właścicieli budynku przy ul. P. w C., powinny być rozpoznane w innym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy lokalu mieszkalnego Pana K. W., w którym stwierdzono wyżej wymienione nieprawidłowości wiążące się ze stanem zagrożenia życia i zdrowia". Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył K. W. wnosząc o unieważnienie wszystkich decyzji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. W skardze podniesiono, iż wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania dotyczył wyłączenia wentylacji w lokalu państwa P. z przewodu nr 4 w kominie nr 1 a decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. bezprawnie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakazano zamknąć wentylację w pokoju skarżącego i odłączenie pieca kaflowego. Skarżący stwierdza, iż piec kaflowy jest podłączony od kilkudziesięciu lat i nigdy nie stwarzał zagrożenia, natomiast do przewodu wentylacyjnego, z którego on korzystał samowolnie podłączyli się P. w 2003 r. i to oni powinni zamknąć wentylacje. Organy nadzoru budowlanego w ogóle nie zwróciły uwagi na dokonany odbiór instalacji gazowej po jej wykonaniu w 1987 r. - protokół z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...] -oraz opinie mistrza kominiarskiego H. J. z dnia [...] stycznia 1988 r. nr [...] z których nie wynikają żadne uwagi do wykonanej instalacji gazowej w lokalu skarżącego. Organy nadzoru budowlanego uwzględniły natomiast opinię H. J. z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...], która była opinią wstępną do sporządzonego projektu instalacji gazowej i nie mogła być podstawą do odłączenia pieca. Także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę opinii mistrza kominiarskiego K. W. z dnia [...] maja 2005 r. Ponadto w skardze podnosi się powiązania rodzinne pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego a rodzina P. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż sprawa podłączeń do przewodów kominowych w innych lokalach budynku położonego w C. ul. P. powinna być przedmiotem szczegółowej analizy, gdyż jak wynika z opinii biegłego B.O. z dnia [...] września 2004 r. wykonanej dla Sądu Rejonowego w C. do sprawy sygn. akt [...] w każdym lokalu przedmiotowego obiektu budowlanego wystąpił stan zagrożenia dla zdrowia i mienia mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z rażącym naruszeniem prawa mamy doczynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta, wynikająca z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa czy też przybrało postać kwalifikowanego naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W przedmiotowym postępowaniu podstawowym problemem do rozstrzygnięcia jest kwestia, czy organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego zawartymi w art. 6, 7 i 8 k.p.a., według których organy administracji publicznej, zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym miał za zadanie ustalić i ocenić, czy kontrolowany akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wspomniano wyżej decyzje organu nadzoru budowlanego kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym zostały wydane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego z wniosku K. W. i zdaniem organu kontrolującego przesłanki określone w art. 156 § 1 wobec tych decyzji nie zaistniały. Takie stanowisko jest nieuprawnione z uwagi na nie wyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznych. Przede wszystkim należy podnieść, że art. 66 Prawa budowlanego dotyczy utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie i przeprowadzenia remontów niezbędnych dla zachowania dobrego stanu technicznego obiektu. Stosownie zaś do art. 3 ust. la ww. ustawy obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, nie zaś poszczególne lokale znajdujące się w budynku. Zasadą jest, więc, że przepis art. 66 prawa budowlanego dotyczy usunięcia wady samego budynku, co w indywidualnych wypadkach nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych prac budowlanych również w lokalach lub lokalu mieszczącym się w obiekcie. Chodzi tu jednak o prace mające na celu utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości. Taki pogląd został przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, (wyrok z 4.03.2002 -IV SA 908/00 i wyrok z 13.02.1998 r. - IV SA 757/96 publik. LEX nr43310 i LEX nr 81731) i w pełni jest aprobowany przez skład orzekający w niniejszym sprawie. Nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku, stanowiącego lokal mieszkalny, może dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku). Nie może wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego. W przedmiotowym postępowaniu organ dostrzega tę kwestię, ale w odpowiedzi na skargę a powinna być ona przedmiotem analizy w trakcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Naruszenie, zatem treści art. 66 Prawa budowlanego w kontrolowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzjach jest ewidentne i rażące. Także przeprowadzone postępowanie w kwestii zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego razi wybiórczością, dowolnością a w konsekwencji brakiem oceny całego materiału dowodowego. Wniosek, który złożył skarżący w dniu [...] listopada 2004 r., wszczynający postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, dotyczył nieprawidłowości w podłączeniu wentylacji w lokalu położonym niżej należącym do Z. P. Takim wnioskiem organ jest związany, gdyż wyznacza on rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Jednakże w kontrolowanym postępowaniu organ w ogóle nie wypowiedział się, co do prawidłowości podłączenia wentylacji w mieszkaniu Z. P., do czego był zobowiązany wnioskiem, tylko stwierdzając nieprawidłowość podłączenia do jednego przewodu kominowego nałożył obowiązek na wnioskodawcę. Stanowi to ewidentne naruszenie art. 61 § 3 k.p.a. Także przedstawiona w uzasadnieniach decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2005 r. ocena zebranego materiału dowodowego jest pobieżna i wybiórcza, w ogóle nie odniesiono się do kwestii odbioru instalacji gazowych a zajęto się wyłącznie projektem tych instalacji, a z opinii biegłego B. O. wynika, iż założenia projektowe były niemożliwe do realizacji. Należało, zatem ocenić faktyczne wykonanie instalacji gazowych, które zostały odebrane i przez kilkanaście lat były użytkowane i ich zgodność z projektem i pozwoleniem na budowę. Także nie odniesiono się do wszystkich opinii kominiarskich, które zostały przedstawione w niniejszej sprawie a w szczególności do podnoszonej w skardze opinii H. J. z dnia [...] stycznia 1988 r., która została sporządzona już po odebraniu instalacji gazowych. Także bez oceny pozostaje fakt podłączenia się późniejszego do tego samego przewodu kominowego wentylacji z kuchni lokalu położonego na I piętrze, nałożono jedynie bezkrytycznie obowiązek usunięcia nieprawidłowości na skarżącego, chociaż we wniosku wskazywał on, iż nieprawidłowości powstały w lokalu Z. P.. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż postępowanie zainicjonowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2004 r. powinno doprowadzić do wszczęcia z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w sprawie prawidłowości podłączeń do przewodów kominowych wszystkich lokali mieszkalnych znajdujących się w obiekcie budowlanym położonym w C. ul. P. i po stwierdzeniu (a zebrany materiał dowodowy to potwierdza) zaistnienia przesłanek określonych w art. 66 wydać odpowiednie nakazy usuwające nieprawidłowości. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż toczą się postępowania sądowe pomiędzy użytkownikami poszczególnych lokali, należałoby ustalić przedmiot tych postępowań i ocenić, czy nie maja wpływu na toczące się postępowanie administracyjne. Dlatego też zdaniem Sądu kontrola przeprowadzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji była nieodpowiednia. Naruszenie zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.) a w kontrolowanych postępowaniach również przepisów prawa materialnego (art. 66 Prawa budowlanego), które należy określić za rażące powinno doprowadzić, do wyeliminowania kontrolowanych decyzji z obiegu prawnego. Tak cząstkowe przeprowadzenie postępowania, niezgodne ze złożonym wnioskiem było nieuprawnione. Także już organ naczelny w przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym w żaden sposób nie odniósł się do złożonych dowodów w trakcie postępowania ( opinia mistrza kominiarskiego K. W. z dnia [...] maja 2005 r.) a wymagały tego zasady postępowania administracyjnego, o których wspomniano wyżej, które mają zastosowanie także w postępowaniu nadzwyczajnym. Zasada oficjalności nakłada na organ administracji obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie wykluczając jednocześnie inicjatywy dowodowej stron i ocena tegoż materiału musi być rzetelna, kompleksowa prowadząca do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tego natomiast zarówno w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie uczyniono, gdyż ocena została przeprowadzona w sposób dowolny. Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Na podstawie art. 152 i art. 153 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).