II OSK 1770/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 542/05 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 542/05, oddalono skargę S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...], nakazującą S. P. dokonanie rozbiórki samowolnie nadbudowanej części warsztatu na działce nr [...] w K. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał roboty budowlane przy nadbudowie budynku warsztatowego na działce nr [...] w K. przy ul. [...] i nałożył na S. P. obowiązek przedłożenia do dnia 30 listopada 2004 r. dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 cyt. ustawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] nakazał rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części budynku warsztatowego, tj. nadbudowanej części ściany znajdującej się w południowej granicy z sąsiednią działką, nowej ściany od strony północnej powyżej parteru i wielospadowej konstrukcji dachu oraz uporządkowanie terenu po zakończeniu robót rozbiórkowych. Odwołanie od tej decyzji złożył S. P., podnosząc, iż nie nadbudował ściany od strony południowej, natomiast od strony północnej jedynie zastąpił spróchniałe słupki drewniane (obite deskami) - pustakami, gdyż wcześniejsza zabudowa drewniana spróchniała i zawaliła się. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzja nakazująca rozbiórkę była skutkiem wcześniejszych działań organów zmierzających do legalizacji zabudowy polegającej na wykonaniu przez S. P. robót budowlanych przy nadbudowie istniejącego budynku warsztatowego. Wydana wcześniej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] podjęta na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, a następujące po niej decyzje zezwalające na wznowienie robót budowlanych zostały uchylone. Decyzja ostateczna stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. poddana została kontroli sądowej, a skarga S. P. na tę decyzję została oddalona (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt IV SA 4086/01). W następnych postępowaniach administracyjnych toczących się już w trybie znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze. zm.) postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał roboty budowlane, nakładając jednocześnie obowiązek przedłożenia do dnia 30 listopada 2004 r. określonych prawem dokumentów, a po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu nakazał rozbiórkę nadbudowanej części budynku. Organ II instancji, rozpatrując odwołanie S. P. ustalił, że po dokonaniu zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w K. remontu pokrycia dachu w istocie nadbudował on parterowy budynek warsztatowy wykorzystując i jednocześnie podwyższając istniejącą na strychu południową ścianę szczytową, wykonał nową ścianę północną na drugiej kondygnacji (powyżej parteru) w granicy z działką sąsiednią. Nad częścią tą wykonał nowy wielospadowy dach, o innych spadkach niż pierwotne. Roboty zostały wykonane w 1997 r., a w dniu oględzin ([...] października 1999 r.) obiekt był w stanie surowym. Wobec powyższego nadbudowę obiektu należało zakwalifikować jako budowę, dla której zgodnie z dyspozycją art. 29 tej ustawy wymagane jest pozwolenie na budowę. Realizacja przez S. P. robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. Skoro inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji, działania organu I instancji należy uznać za zasadne. W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2005 r. S. P. powtórzył zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, utrzymując, iż jego zdaniem nie dokonał nadbudowy, a zastąpienie drewnianej spróchniałej zabudowy trwalszymi materiałami miało na celu zabezpieczenia przed zapadaniem się dachu i zalewaniem warsztatu. Pomimo ustaleń, że wykonana zabudowa nie jest sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i podlegałaby legalizacji, nie wykonywał nałożonych obowiązków, gdyż uważa, że nie dokonał samowoli budowlanej, a wykonywał roboty, które zgłosił organom budowlanym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokumentacji fotograficznej, protokołu kontroli z dnia [...] października 1999 r. oraz oględzin z dnia [...] października 1999 r., w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że S. P. nad istniejącym parterem budynku warsztatowego wymienił całą więźbę dachową wraz z deskowaniem, a ściany drewniane ponad parterem zostały wymienione na murowane. W protokole oględzin z dnia [...] stycznia 2001 r. inwestor potwierdził fakt podwyższenia północnej i wschodniej ściany budynku warsztatowego. Wykonany zakres robót budowlanych w budynku warsztatowym przekraczał zakres robót określony w zgłoszeniu dokonanym przez inwestora w dniu [...] września 1997 r. do Starosty K. jako remont pokrycia dachowego, w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wymiana lub remont elementów konstrukcyjnych wymaga bowiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 cyt. ustawy, nie zaś zgłoszenia. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż ustalenia co do zakresu wykonanych przez S. P. robót budowlanych były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt IV SA.4086/01, oddalił skargę S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r., przesądzając, że dokonano przebudowy tego obiektu i nadbudowy kondygnacji, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a skoro takiego pozwolenia na budowę inwestor nie posiadał, należało wobec niego zastosować rygor przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Sądu wyraża się w tym, że orzeczenie takie wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Wszystkie wymienione podmioty muszą więc brać pod uwagę treść prawomocnego orzeczenia Sądu. Nie budzi wątpliwości, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji wyroku należy kierować się treścią uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej były związane ustaleniami dokonanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, które dotyczyły przedmiotowego budynku warsztatowego. W świetle zmienionej z dniem 11 lipca 2003 r. ustawy Prawo budowlane właściwy organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące prowadzone roboty budowlane, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji rozpoczął proces legalizacji i wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie, nakazując inwestorowi złożenie zaświadczenia właściwego organu w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ pouczył inwestora, iż w przypadku niespełnienia obowiązków będzie nakazana rozbiórka przedmiotowego obiektu. Ponieważ inwestor nie spełnił tych obowiązków organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nakazał rozbiórkę nadbudowanej części budynku warsztatowego. Stosownie bowiem do treści art. 48 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu, który w tych okolicznościach obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki, nie dając organowi możliwości odstąpienia od jej nakazania. Sąd Wojewódzki ocenił też zarzut nieumorzenia postępowania na podstawie art. 49 Prawa budowlanego z uwagi na pięcioletni upływ czasu od daty zakończenia budowy obiektu budowlanego jako nietrafny, albowiem przepis ten w brzmieniu wskazanym przez skarżącego nie obowiązywał w dacie podejmowania decyzji, zarówno przez organ I jak i II instancji, w związku z tym nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. P., zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze. zm.), zwaną dalej p.p.s.a., zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania - poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentu na okoliczność tego, czy rozbiórka nie zagrozi budynkowi mieszkalnemu, tj. art. 106 § 1 p.p.s.a. i 2. Przepisów prawa materialnego - art. 48 ustawy - Prawo budowlane poprzez zastosowanie tego przepisu do części budynku wybudowanego legalnie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi podniesiono, iż orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, tj. możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części budynku wybudowanego zgodnie z prawem. Organy administracyjne winny sprawę tę dokładnie wyjaśnić, z ewentualnym udziałem biegłego na etapie postępowania administracyjnego, gdyż rozbiórka więźby dachowej jak i części ścian spowoduje - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zagrożenie dla części budynku mieszkalnego. Sąd zaś powinien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe z urzędu. Skarżący ma bowiem 87 lat i jest osobą częściowo sparaliżowaną. Sąd naruszył więc art. 106 § 3 p.p.s.a. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiono, że w decyzji nakazującej rozbiórkę nakazano też rozbiórkę części ściany południowej, która nie była nadbudowana. Skarżący nadbudował ścianę od strony północnej, a nie od strony południowej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - w ocenie skarżącego - zostały naruszone przez Sąd I instancji. Oceniając skargę kasacyjną i jej uzasadnienie według przytoczonych wyżej kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga ta nie odpowiada wymaganym przez prawo warunkom. Pomijając nawet lakoniczność wywodu prawnego zawartego w uzasadnieniu, wskazać trzeba, że zarzut naruszenia art. 106 § 1 p.p.s.a. w opisanych w skardze kasacyjnej okolicznościach, tj. uchybienia temu przepisowi przez nieprzeprowadzenie przez Sąd z urzędu postępowania dowodowego, wynikać może jedynie z niezrozumienia zasad i odrębności ustrojowej oraz procedury sądowoadministracyjnej realizującej konstytucyjnie określone zadania sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji RP). Kontrola działalności administracji publicznej nie polega bowiem na zastępowaniu przez sąd administracyjny organów administracji publicznej, a na ocenie ich działań wyrażonych w zaskarżonym akcie. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest zatem zasadniczo materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami, Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie wniosku dowodowego wymaga zatem, co najmniej przekonania sądu o wystąpieniu istotnej wątpliwości co do określonego faktu, mieszczącego się w granicach rozpatrywanej sprawy i wskazania konkretnego dokumentu, który miałby być przedmiotem oceny sądu. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 1124/05, LEX nr 236481). Zarzut nieprzeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego, w dodatku w bliżej nieokreślonej formie i zakresie, nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa, skutkiem czego skarga kasacyjna w tym zakresie nie jest usprawiedliwiona. Zarzut naruszenia prawa materialnego, zawarty w punkcie drugim skargi kasacyjnej, nie tylko nie został właściwie uzasadniony, ale też wadliwie został sformułowany jako podstawa skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zarzutu, szczególnie wówczas, jeżeli chodzi o niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, ma zasadnicze znaczenie dla jego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego do tej części budynku, która nie była wykonana samowolnie. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że powołany przez pełnomocnika w petitum skargi kasacyjnej art. 48 Prawa budowlanego składa się z pięciu jednostek redakcyjnych (ustępów). W skardze kasacyjnej podano, jako jej podstawę, naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 48 Prawa budowlanego nie wskazując (również w uzasadnieniu skargi) konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Takie sformułowanie zarzutu zdaje się wskazywać, iż jego istotą było zarzucenie Sądowi Wojewódzkiemu błędnego przyjęcia, iż ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny, odnoszący się do legalnie wzniesionej części budynku, nie mógł być objęty działaniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie decyzji. Nie jest wprawdzie rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dociekanie, których przepisów dotyczy skarga kasacyjna, skoro jednak strona formułuje zarzut w sposób opisany wyżej, to nie dotyczy on niewłaściwego zastosowania przez Sąd określonego przepisu prawa materialnego, lecz w istocie zarzut odnosi się do błędnej oceny ustalonego przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy. Taki zaś zarzut nie mieści się w ogóle w przytoczonych przez autora skargi kasacyjnej podstawie niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego zawartej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tym bardziej, że zarówno z ustaleń decyzji administracyjnej i uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że nakaz rozbiórki dotyczy jedynie skutków samowolnie wykonanych robót, a nie części budynku istniejących przed rozpoczęciem samowolnego wykonywania robót budowlanych. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.