I OSK 1964/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 225/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe autostrady oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 225/06 oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Minister Transportu i Budownictwa powołaną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] orzekającą o zezwoleniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe autostrady A-4, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie Ł., gmina K., stanowiącej własność J. i M. K. oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W rozpatrywanej sprawie zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewoda M. wszczął postępowanie w sprawie wywłaszczenia wskazanej działki. Organy prowadzące postępowanie miały na uwadze, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W piśmie z dnia 23 grudnia 2004 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podała okoliczności dotyczące budowy autostrady A-4 na odcinku węzła W. - wschodnia, granica byłego województwa k., w świetle których uznano, że spełniona została w sprawie druga przesłanka ("uzasadniony przypadek"), o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W skardze na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa J. K. zarzucił naruszenie: art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z art. 15 ust. 1 tej ustawy, naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji i art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę uznał, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Podniósł, że w rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody M. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004 r. o wszczęcie, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i postępowanie to zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2005 r. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest tylko ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. W postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie powołanego art. 17 ust. 1 nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, które podlega ocenie co do jego zgodności z prawem w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Jak wskazał dalej Sąd I instancji, potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego art. 17 ust. 1 i 2 ustawy wnioskodawca uzasadnił we wniosku z dnia 23 grudnia 2004 r. tym, że inwestycja jest realizowana przez budżet Państwa oraz Fundusz Spójności. Nieprzygotowanie inwestycji do realizacji w przewidzianym terminie spowoduje utratę środków przeznaczonych na ten cel z Unii Europejskiej. Budowa autostrady ma znaczenie dla społeczności lokalnej i strategiczne znaczenie dla regionu Polski południowej. Budowa autostrady na przedmiotowym odcinku jest kolejnym etapem rozbudowy autostrady A-4, która jako całość będzie stanowić główny szlak tranzytowy o charakterze krajowym, jak i międzynarodowym. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest konieczne ze względu na pilną potrzebę rozpoczęcia robót budowlanych. Prawidłowo więc zdaniem Sądu organy uznały, że zostały spełnione przesłanki ustawowe uzasadniające zastosowanie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, przyjęta przez nie ocena w tym zakresie nie była dowolna. Stanowisko organów znajduje oparcie w uzasadnieniu wniosku z dnia 23 grudnia 2004 r. Sąd podniósł, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem jest więc również dokument, którym w rozpoznawanej sprawie jest powołany wniosek. Ponadto wskazano, że okoliczności przytoczone w uzasadnieniu wniosku z 23 grudnia 2004 r. są powszechnie znane (dotyczy to konieczności rozbudowy dróg i ich znaczenia dla rozwoju regionu i kraju, przyznania na ten cel środków finansowych z Unii Europejskiej i terminu ich wykorzystania), a te zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagają dowodu. Również za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez zezwolenie na zajęcie nieruchomości bez przyznania właścicielom słusznego wynagrodzenia za dokonane w ten sposób ich wywłaszczenie. Powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w art. 17 stanowi, o czym winien rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygane w decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. W niniejszym postępowaniu przepisy prawa nie przewidują przyznania właścicielowi odszkodowania w sytuacji wydania decyzji w trybie powołanego art. 17, które przyznawane byłoby w postępowaniu administracyjnym. Natomiast wszelkie szkody, które byłyby konsekwencją zaskarżonych decyzji, jako uszczerbek majątkowy, mogą być rekompensowane odszkodowaniem przyznanym w postępowaniu cywilnoprawnym, dochodzonym przed sądami powszechnymi. Mając na uwadze podniesione okoliczności orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, albowiem WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie uznał, że przepis ten uniemożliwia w procesie ustalania ziszczenia się przesłanek (condiciones iuris) uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej w pas drogowy, badanie zasadności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna tego przepisu wskazują, iż na jego gruncie okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego stanowią jednocześnie przesłanki wydania ww. decyzji, co oznacza, że nieziszczenie się tych przesłanek uniemożliwia wydanie takiej decyzji. W następstwie błędnej wykładni powołanego art. 17 ust. 1 Sąd uznał, że brak przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie ma żadnego znaczenie dla dopuszczalności wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy; 2) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 15 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w procesie subsumcji ziszczenia się okoliczności uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, mimo iż przesłanki wskazane w art. 15 ww. ustawy określające dopuszczalność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy stanowią jednocześnie warunki prawne (condiciones iuris) wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie takiej nieruchomości. Odmowa zastosowania ww. art. 15 ust. 1 oraz badania przez Sąd ziszczenia się przesłanek określonych w tymże przepisie skutkowała oddaleniem skargi, mimo że brak było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego względem przedmiotowej nieruchomości; 3) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zakresie ustalenia dopuszczalności wydawania na podstawie art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych decyzji zezwalających na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, bez ustalenia i przyznania (zasądzenia) słusznego odszkodowania, mimo iż decyzja taka w świetle art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowanego na podstawie odesłania zawartego w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez ograniczenie prawa własności (wyzucie z posiadania, pozbawienie prawa pobierania pożytków i innych przychodów z nieruchomości, pozbawienie prawa korzystania z nieruchomości) skutkuje wywłaszczenie z podstawowych uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W następstwie niezastosowania art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP WSA w Warszawie nie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o niekonstytucyjności powołanego art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i zastosował ten przepis mimo jego sprzeczności z podstawowymi zasadami Konstytucji RP. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez błędne ustalenie przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu przedmiotowych decyzji administracyjnych przez Wojewodę M. i Ministra Transportu i Budownictwa w zakresie ziszczenia się i udowodnienia wskazanej w art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przesłanki "uzasadnionych przypadków" usprawiedliwiających wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, co skutkowało oddaleniem skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnia. Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że skarga ta oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 czerwca 2006 r., że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia, gdyż przesłanki dotyczące "uzasadnionych przypadków" wskazanych w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie zostały przez organy administracji udowodnione w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozważając powyższy zarzut w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania poprzez uznanie, że w sprawie wykazane zostały przesłanki do uwzględnienia wniosku dotyczącego zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Zauważyć trzeba, że poza wnioskiem dotyczącym wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w którym wskazano motywy wystąpienia z takim żądaniem do akt postępowania administracyjnego złożone zostały przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K. dwa pisma - z dnia 7 lipca i 7 września 2005 r., w których przedstawiono szczegółowe okoliczności dotyczące prowadzonej inwestycji i potrzeby uzyskania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Mimo że Minister Infrastruktury w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2005 r. poinformował strony, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. mogą składać dodatkowe wyjaśnienia i wnioski właściciele nieruchomości nie przedstawili żadnych wniosków mających na celu podważenie zasadności wskazanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad okoliczności uzasadniających żądanie zezwolenia na zajęcie w trybie art. 17 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Odwołując się do motywów przedstawionych przez wnioskodawcę i stwierdzając, że okoliczności przytoczone w uzasadnieniu wniosku z dnia 23 grudnia 2004 r., które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, takie jak konieczność rozbudowy dróg i ich znaczenie dla rozwoju regionu i kraju oraz przeznaczenie na ten cel środków finansowych z Unii Europejskiej i związany z tym termin ich wykorzystania jako fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.) i w konsekwencji przyjmując, że organy wykazały w prawidłowy sposób, że w sprawie występuje "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, a więc okoliczności dotyczące tej kwestii wykraczają poza "granice danej sprawy" wskazane w art. 134 § 1 p.p.s.a. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są bowiem wyznaczone z jednej strony przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt prawnych aspektów tylko tego stosunku administracyjnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Również więc za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., przy czym trzeba dodatkowo zauważyć, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi. Przechodząc do zarzutów materialnoprawnych wskazać należy na wyjątkowy charakter epizodycznej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), której uregulowania mają na celu zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych poprzez przyspieszenie realizacji inwestycji dotyczących dróg krajowych i autostrad, co pozwoli na usunięcie wieloletnich opóźnień w tym względzie w stosunku do innych krajów europejskich. Celowi temu ma m.in. służyć uproszczenie - w stosunku do regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) - postępowania administracyjnego w zakresie nabywania nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestorów na cele budowlane. Takim szczególnym rozwiązaniem jest m.in. regulacja zawarta w art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Nie budzi wątpliwości przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia omawianego przepisu, zgodnie z którą w niniejszym postępowaniu nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wywody Sądu dotyczące tej kwestii należy podzielić, są one zgodne ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjmuje się, że przesłanką zastosowania przyjętego w art. 17 ust. 1 uregulowania jest jedynie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, nie jest natomiast istotne, na jakim etapie się ono znajduje (np. wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., I OSK 391/06, Lex nr 290619). Nie mógł więc być również uznany za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 15 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i odmowa zbadania zasadności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Zauważyć należy, że proponowana w skardze kasacyjnej wykładnia omawianych przepisów prowadziłaby w praktyce do odstąpienia od realizacji szczególnych rozwiązań przyjętych w ustawie, co uniemożliwiałoby osiągnięcie założonych w ustawie skutków polegających na przyspieszeniu postępowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Decyzja zezwalająca w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, której nadano na podstawie ust. 2 tego artykułu rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na niezbędną potrzebę wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie pozbawia właściciela prawa własności. Decyzja ta jest szczególną formą czasowego ograniczenia praw właściciela polegających m.in. na korzystaniu z nieruchomości, użytkowaniu jej i dysponowaniu nieruchomością, którego zakres został określony przez ustawodawcę we wskazanych przepisach. Tego rodzaju decyzja nie jest równoznaczna z wywłaszczeniem nieruchomości, dlatego też nie mają w takiej sytuacji zastosowania przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, które to odszkodowanie ustalane jest dopiero w decyzji wywłaszczeniowej. Jak słusznie zaś podniesiono w zaskarżonym wyroku rekompensaty wszelkich szkód, które byłyby konsekwencją decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości można dochodzić w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądem powszechnym. Przepis art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w świetle podniesionych wyżej okoliczności nie nasuwa wątpliwości co do jego zgodności z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.