III SA/Lu 153/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. gminy W. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] Gk.[...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz D. K. kwotę [...] złotych tytułem kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania D. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J. K., decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie m. in. art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] nr Gk.[...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Z., położonego na obszarze gminy W. Starosta, w oparciu o § 44 pkt 2, § 45 pkt 1 i § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454), decyzją z dnia [...] wprowadził do operatu ewidencji gruntów obrębu Z. następujące zmiany: 1) w części kartograficznej: a) usunął z rysunku mapy drogę oznaczoną numerem 284 na odcinku od punktu granicznego nr 277 przez punkty nr 278 i nr 279 do punktu nr 280, b) w związku z powyższym zmienił dotychczasowy nr działki 284 na nr 284/1, c) usunął z rysunku mapy istniejący błędny opis przebiegu granicy "granica wsch. str. dr.", a wpisał właściwy "granica wschodnia strona rowu", 2) w rejestrze gruntów - w jednostce rejestrowej G-176, w której jako władającego wpisano Urząd Gminy zmienił nr działki 284 – na 284/1 i jej powierzchnię z wielkości 0,43 ha na 0,23 ha (droga), 3) ponadto dodał w punkcie III, że granica i powierzchnie działek o numerach: 252/2, 253, 254, 256, 260, 261, 262, 263, 264, 266, 270/2, 271, 272, 273, 274 i 275 położonych we wsi Z. nie ulegają zmianie, a w punkcie IV dodał, że granice i powierzchnie działek o numerach: 107, 108, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124/1, 125/1, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139/1, 326, 141, 142 i 143 położonych we wsi W. nie ulegają zmianie. Organ I instancji wskazał, że w dotychczasowych dokumentach archiwalnych operatu ewidencji gruntów stwierdzono błędnie opisany przebieg granicy pomiędzy wsią Z. i W. Wydana decyzja doprowadza do zgodności część kartograficzną operatu ewidencyjnego z częścią opisową. Z dokumentacji źródłowej wynika, że granicę pomiędzy wsiami stanowi linia przebiegająca z punktu granicznego nr 277 przez punkty nr 278 i 279 do punktu 280. Od momentu założenia operatu ewidencyjnego obrębu Z. w latach 60-tych na mapie ewidencyjnej istniał błąd w postaci wykreślenia odcinka drogi, którego nie było na gruncie. Opisana niezgodność została ujawniona w trakcie sprawy sądowej o ustanowienie drogi koniecznej, przeprowadzonej z udziałem J. K.. W odwołaniu przedstawiciel ustawowy D. K. podniósł, że decyzja organu I instancji nie jest wystarczająco udokumentowana, pomija obowiązujące normy prawne i rażąco narusza interes społeczności lokalnej. Organ odwoławczy stwierdził, że wydana decyzja o wprowadzonych zmianach nie narusza granic działek i praw własności strony i osób, których działki przylegają do rowu i spornej drogi. Decyzja ta jedynie porządkuje rozbieżności zaistniałe w treści dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której założono w latach 60-tych operat ewidencji gruntów. Żądanie strony, aby objąć aktualizacją granicę pomiędzy obrębem Z. i W. na całej długości odcinka drogi stanowiącej działkę nr 284, nie jest uzasadnione, bowiem dalszy odcinek drogi przebiega po gruntach wsi Z. i nie stanowi przedmiotu sprawy. Charakter sprawy nie wymagał przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Odnośnie zarzutu, jakoby stronie nie była znana treść dokumentu sporządzonego po wizji terenowej w dniu [...] lipca 2002 r., organ podniósł, że w czasie wizji sporządzono notatkę służbową na okoliczność faktycznego przebiegu drogi. Nie zachodziła potrzeba powiadamiania właścicieli przyległych do drogi działek. Na powyższą decyzję przedstawiciel ustawowy D. K. – J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzji wadliwość, gdyż sankcjonuje ona fizyczną likwidację odcinka drogi nr 284 poprzez fakt braku usytuowania tej właśnie drogi nr 284 w obrębie wsi W. oraz dowolną interpretację faktów. Decyzja nie została wydana na żądanie strony, która wnosiła o rozgraniczenie gruntów obrębu W. i Z. Przedmiotową decyzją zamiennie wprowadzono zmiany w operacie gruntów obrębu Z. Ponadto uzasadnienie decyzji nie zawiera merytorycznego odniesienia się do zarzutów postawionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 408/04 oddalił skargę, uznając, że jest niezasadna. Sąd ten uznał, że przeprowadzając okresową weryfikację danych ewidencyjnych i usuwając stwierdzone niezgodności w trybie aktualizacji danych zawartych w ewidencji obrębu Z., wprowadzono w operacie ewidencji gruntów Z. zmiany, które nie naruszają granic działek i praw własności skarżącej oraz osób, których działki przylegają do granic działki nr 284 oraz działki nr 311. Pełnomocnik skarżącej wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa) w zw. z art. 79 § 1 i 2 kpa, oraz w zw. z art. 106 kpa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego - § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że strona nie była zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin (wizji terenowej) a tym samym została pozbawiona prawa uczestniczenia w postępowaniu dowodowym. Z wizji sporządzono jedynie notatkę, a nie protokół. Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę treści § 8 pkt 1 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym - podziału na obręby i określenia ich granic dokonuje starosta, po zasięgnięciu opinii właściwego miejscowo organu do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej. Pominięcie tego trybu opiniowania stanowiło naruszenie art. 106 kpa. Skarżący podniósł także, że droga będąca przedmiotem postępowania ma charakter publiczny w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 610/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, uznając, że brak rozważań Sądu w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej czyni te zarzuty uzasadnionymi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji powinien rozważyć dodatkowo raport Najwyższej Izby Kontroli dołączony do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając sprawę ponownie, stwierdził z urzędu w oparciu m. in. o dokumenty złożone do akt sprawy przez organ, że sprawa zmiany operatu ewidencji gruntów obrębu Z. została rozstrzygnięta w tym samym zakresie decyzją Starosty z dnia [...] nr [...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Z., położonego na obszarze gminy W. Zarówno ta wzmiankowana wyżej, wcześniejsza decyzja z dnia [...], jak i decyzja tego samego organu I instancji - Starosty z dnia [...] nr [...], dotyczą tych samych działek i mają identyczną treść. Postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte z urzędu, a strony postępowania zostały powiadomione odrębnymi pismami z dnia [...] 2004 r., opatrzonymi różnymi znakami. Decyzja Starosty z dnia [...] nr [...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Z., położonego na obszarze gminy W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. K. została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...], w tym samym dniu, w którym organ ten decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]. Decyzja nr [...] organu odwoławczego została utrzymana mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 października 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 405/04, zaś skarga kasacyjna R. K. od tego orzeczenia została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005 r. Decyzja Starosty z dnia [...] nr [...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Z., położonego na obszarze gminy W. jest zatem prawomocna (dowód: akta sprawy III SA/Lu 405/04). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W trakcie postępowania nastąpiła bardzo istotna nieprawidłowość o charakterze proceduralnym, a skutki tego uchybienia powodują, że rozpoznawanie zasadności zaskarżonej decyzji jest bezzasadne. Organ I instancji nie powinien był wszczynać jednocześnie kilku postępowań w jednej sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów obrębu Z. w tym samym zakresie ani wydawać kilku decyzji w tej samej sprawie o identycznej treści. Zaistniałej sytuacji nie można oceniać w kategoriach rozstrzygania w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata), co stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1pkt 3 kpa, bowiem w dacie orzekania kolejny raz w tej samej sprawie w dniu [...], pierwsza decyzja (z [...]) nie była jeszcze ostateczna. Nie można też uznać, że organ II instancji orzekał zaskarżoną decyzją w warunkach naruszenia powyższego zakazu, bowiem wydał dwie różne decyzje utrzymujące w mocy formalnie dwie różne decyzje organu I instancji. Niemniej jednak doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji i braku należytej reakcji na to naruszenie przez organ nadzorczy, która należy ocenić w podobnych kategoriach w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ I instancji orzekał w ramach tożsamości obu spraw, a więc oba zidentyfikowane powyżej postępowania miały tę samą podstawę prawną, przedmiot rozstrzygnięcia, oraz tożsamy był zakres stron postępowania, jako mających interes prawny w rozstrzygnięciu - choć w rzeczywistości powiadamiano o wszczęciu sprawy tylko niektóre z osób mających status stron. Podjęte rozstrzygnięcia mają identyczną treść. Tożsamość sprawy administracyjnej jest skomplikowanym zagadnieniem, spornym w doktrynie prawa administracyjnego. Przyjmuje się, że z wielością stron w jednej sprawie będziemy mieli do czynienia w tych przypadkach, gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem podmiotowym, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 354), przy czym interesy te mogą być zbieżne, lub sprzeczne. Tak więc kryterium decydującym o tym, czy mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie, będzie kryterium wpływu ukształtowania sytuacji prawnej jednego podmiotu na sytuację prawną innego podmiotu (B. Adamiak, op. cit. s. 355). W ocenie Sądu - w przedmiotowej sytuacji organ miał do czynienia nie z wielością spraw administracyjnych (podlegających tylko ewentualnemu połączeniu w trybie art. 62 kpa, co nie jest jednak konieczne), lecz z wielością stron w jednej sprawie. Przedmiotem postępowania było bowiem dokonanie określonej aktualizacji w ewidencji gruntów, zaś zmiana ta mogła dotyczyć potencjalnie interesów kilku osób, które w związku z tym uzyskały status stron postępowania. Niemożliwe było odmienne rozstrzygniecie sprawy w stosunku do każdej ze stron, np. poprzez orzeczenie różnego zakresu wpisów aktualizacyjnych w stosunku do tej samej nieruchomości. Charakter sprawy przesądzał zatem o tym, że nie jest możliwe wydanie różnych decyzji, a więc i toczenie kilku postępowań w tym zakresie. Podział jednej sprawy i wydanie w ramach tego podziału kilku, choćby i jednobrzmiących decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa , którego konsekwencje ujawniły się w niniejszej sprawie, gdzie stan powagi rzeczy osądzonej w stosunku do jednej ze stron, w zasadzie blokuje możliwość dokonania oceny zarzutów innej ze stron, która nie brała udziału w sprawie zakończonej prawomocnym rozstrzygnięciem NSA. Pogląd taki prezentowany jest również w literaturze przedmiotu (zob. B. Adamiak – op. cit. s 356 – "rozpoznanie jednej sprawy administracyjnej w kilku odrębnych postępowaniach albo potraktowanie jej jako spraw odrębnych, ze względu na wielość stron, i tylko formalne łączne jej rozpoznanie zakończone kilkoma odrębnymi decyzjami, jest rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2) i powrotu do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jednym postępowaniu przez organ I instancji". Z tego powodu uznać należało decyzję organu I instancji za nieważną z powodu rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji Sąd podobnie ocenił decyzję organu II instancji, który utrzymał w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo. Powyższe konstatacje muszą zostać uzupełnione projekcją dalszych czynności. Nie ulega wątpliwości, że odrębne postępowanie musi zostać umorzone przez organ I instancji jako bezprzedmiotowe, bowiem w obiegu znajduje się już ostateczna w toku administracyjnym i prawomocna jako poddana kontroli sądowej decyzja Starosty z dnia [...] nr [...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Z., położonego na obszarze gminy W. Decyzja ta została jedna wydana bez udziału strony skarżącej w sprawie mniejszej, która to sprawa nie może być dalej prowadzona. Pozostawienie takiego status quo spowodowałoby niedopuszczalne naruszenie praw skarżącej, pozbawionej bez swojej winy możliwości uczestnictwa w postępowaniu w którym ma status strony. Kontrola postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i ponowne przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron, zakończone wydaniem jednej decyzji, byłoby możliwe wyłącznie w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co jednak wymagałoby odrębnego wniosku zainteresowanej strony (art. 147 kpa). Sąd nie jest bowiem władny na tym etapie postępowania w ramach zwykłej kontroli, na podstawie art. 135 ppsa uchylić decyzji utrzymanej już w mocy prawomocnym rozstrzygnięciem tego Sądu, pozytywnie zweryfikowanym przez NSA, zachodzi bowiem przeszkoda powagi rzeczy osądzonej (art. 144 ppsa). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego merytoryczna ocena nieważnych decyzji nie była możliwa. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa należało orzec, jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej dokonano już wpisu nowych danych, nie ma zatem możliwości wstrzymania wykonania decyzji bez ponownego usuwania ich z ewidencji, co przed uprawomocnieniem się wyroku nie jest celowe, Sąd nie orzekł więc o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji. O zwrocie kosztów Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 200 ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.