II OSK 1743/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2007 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 643/05 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. w sprawie II SA/Gl 643/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. B. i M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązków określonych w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że obowiązek podlegający egzekucji polegał na wykonaniu rozbiórki ogrodzenia i wynikał z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2001 r., która poddana była zarówno kontroli instancyjnej, jak i kontroli sądowej, które potwierdziły prawidłowość i legalność orzeczonego nakazu. Wszczęcie egzekucji nastąpiło z chwilą doręczenia zobowiązanym odpisu tytułu wykonawczego ([...] marca 2005 r.). Organ egzekucyjny badał z urzędu dopuszczalność prowadzenia egzekucji, nie był natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem. Sąd podniósł, że jakkolwiek tytuł wykonawczy w sprawie niniejszej nie został wystawiony na formularzu określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), to okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia, gdyż zawiera on wszystkie elementy określone w art. 27 § 1 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Po wszczęciu egzekucji zobowiązanym przysługiwało prawo wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, których podstawą mogły być wyłącznie okoliczności wskazane w art. 33 cyt. ustawy. Zdaniem Sądu organ prawidłowo nie uwzględnił zarzutu skarżących, opartego na niewymagalności obowiązku, podnosząc, że obowiązki wynikające z decyzji są wymagalne, jeżeli decyzja stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania lub nadano rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej. Powołanie się skarżących na wstrzymanie wykonalności decyzji przez sąd administracyjny postanowieniem z dnia 21 stycznia 2002 r. nie jest uzasadnione, gdyż postanowienie to wywiera skutki wyłącznie do czasu wydania wyroku przez sąd i z tą datą upada. Po dacie wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 16 grudnia 2003 r., oddalającego skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2001 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia wstrzymanie to nie było już skuteczne, zaś sąd II instancji nie orzekł w przedmiocie wstrzymania. Sąd zwrócił uwagę, iż w dacie wszczęcia egzekucji ([...] marca 2005 r.) był już wydany w drugiej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 375/04, oddalający skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 grudnia 2003 r. Skarżący nie wykazali, aby w jakimkolwiek trybie doszło do skutecznego w dacie wszczęcia egzekucji orzeczenia o wstrzymaniu wykonania nakazu rozbiórki. Niewątpliwie nie rodzi takiego skutku, zdaniem Sądu wniesienie skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Obowiązek nie został wykonany, zaś zarzuty zgłoszone przez zobowiązanych nie potwierdzają spełnienia żadnej z przesłanek z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie znalazł okoliczności wskazujących na naruszenie prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wnieśli M. B. i M. B. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności: a) art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), polegającego na "uznaniu przez Sąd, że wymagalny jest obowiązek rozbiórki ogrodzenia w okolicznościach, gdy NSA w Warszawie nie rozstrzygnął skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie – sygn. VII SA/Wa 681/05 o uchylenie w trybie nadzwyczajnym (art. 161 kpa) ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...].IX.2001 r., a WSA w Gliwicach nie rozstrzygnął sprawy dotyczącej wniosku skarżącej o legalizację samowoli budowlanej (postępowanie zawieszone)", b) art. 28, 119, 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające "na bezpodstawnym wszczęciu postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru budowlanego w okolicznościach, gdy WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 20.VI.2006 r. uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].VI. 2005 r. o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia, a w związku z tym tytuł wykonawczy, w którym nie wskazano środka egzekucyjnego (art. 28) jest niezgodny z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść wyroku, w szczególności art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające "na odmowie zawieszenia przez Sąd postępowania w okolicznościach, gdy rozstrzygnięcie spraw, o których mowa w pkt 1a może mieć decydujący wpływ na postępowanie egzekucyjne. Sąd nie uznał za stosowne uwzględnić okoliczności, że skarżący wnieśli skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu i skarga ta została przyjęta do rozpoznania". Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów w/g norm za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie budzi wątpliwości, że wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r. jest prawomocny, a decyzja o rozbiórce ogrodzenia przy drodze publicznej z 2001 r. nie została wyegzekwowana przez organ egzekucyjny i skarżący jej nie wykonali. Jednak niesłuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że wykonanie obowiązku rozbiórki ogrodzenia jest wymagalne. Skarżący podnieśli, że skoro ustawodawca przewiduje możliwość rozstrzygania spraw w trybie nadzwyczajnym – art. 161 kpa, to strona ma prawo skorzystania z tego trybu dla obrony swych praw i dopóki sprawa w tym trybie nie zostanie prawomocnie zakończona zarzut niewymagalności obowiązku rozbiórki wynikający z art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest uzasadniony. Skoro zatem nie została rozpoznana skarga przez NSA od cytowanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. VII SA/Wa 681/05, to egzekucja jest przedwczesna i obowiązek rozbiórki ogrodzenia wynikający z tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2005 r. nie jest wymagalny. Ponadto skarżący podnieśli, że nie jest rozstrzygnięta sprawa dotycząca legalizacji samowoli, w której postępowanie zostało przez WSA w Gliwicach zawieszone, zaś postanowienie o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia zostało przez WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. uchylone. Skoro zatem nie ma postanowienia o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia, to postępowanie jest wadliwe, gdyż nie tylko naruszono art. 119 i art. 122 § 1 ustawy, ale tytuł wykonawczy z naruszeniem art. 28 nie wskazuje środka egzekucyjnego. Istniały więc podstawy do zwieszenia postępowania przez Sąd I instancji na podstawie art. 125 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowo-administracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Podstawy skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za zasadne. Nie jest bowiem usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przepis ten określa jedną z podstaw zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, dotyczącą odroczenia terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej. Jak wynika ze stanowiska strony skarżącej podstawą zarzutów jest brak wymagalności egzekwowanego obowiązku, a to z tej przyczyny, że NSA nie rozstrzygnął skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie o oddaleniu skargi na decyzję organu o odmowie uchylenia w trybie nadzwyczajnym (art. 161 kpa) ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia, a nadto, że WSA w Gliwicach nie rozstrzygnął sprawy dotyczącej wniosku skarżącej o legalizację samowoli budowlanej (postępowanie zawieszone). Ze stanowiskiem strony skarżącej nie można się zgodzić. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Obowiązek wynikający z decyzji staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą nałożono obowiązek stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania, albo jeżeli decyzja, którą obowiązek został nałożony wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa. Decyzją ostateczną jest, w myśl art. 16 § 1 kpa decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania. Należy zauważyć, że organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy), nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że wszystkie kwestie merytoryczne, związane z przymusową rozbiórką przedmiotowego ogrodzenia zostały rozstrzygnięte ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 16 grudnia 2003 r. (II SA/Ke 3009/01) i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.VI.2004 r. (sygn. OSK 375/04) oraz, że orzeczona przymusowa rozbiórka tego budynku nie została przez skarżących wykonana. Toczące się postępowanie w trybie art. 161 kpa, na podstawie którego można uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie decyzję ostateczną, w przypadku gdy nie można w inny sposób usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu lub zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej, lub dla ważnych interesów państwa - nie stanowi o braku wymagalności tytułu wykonawczego. Treść art. 33 pkt 2 ustawy wskazuje, że o braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Przepis używa także sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innego powodu". Usytuowanie tego zapisu w art. 33 pkt 2 ustawy wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być też inne zdarzenia, które powodują, że zobowiązanie nie może być egzekwowane. Niewątpliwie muszą one mieć charakter tego rodzaju, co wymienione w tym przepisie, czyli odroczenie terminu bądź rozłożenie na raty i należeć będą do tych okoliczności takie zdarzenia, jak wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie taka okoliczność nie miała miejsca. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż wstrzymanie postanowieniem z dnia 21.I.2002 r. wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę wywierało skutek wyłącznie do czasu wydania wyroku (oddalającego skargę) przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 16.XII.2003 r. Po tej dacie wstrzymanie wykonania decyzji o rozbiórce nie było skuteczne, a sąd II instancji nie orzekł w przedmiocie wstrzymania. Egzekucja została wszczęta dnia [...].III.2005 r. (data doręczenia tytułu wykonawczego) i w tej dacie wydany był już wyrok przez Naczelny Sąd Administracyjny (z dnia 24.VI.2004 r. - sygn. OSK 375/04), oddalający skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16.XII.2003 r. Mając to na uwadze uznać należy za bezzasadny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego – art. 33 pkt 2 ustawy. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię art. 28, art. 119 i art. 122 ustawy. Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, albowiem rozstrzygał w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez skarżących, a przepisy te określają przesłanki i tryb nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W związku z powyższym niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na odmowie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie (sygn. VII SA/Wa 681/05), dotyczącego odmowy uchylenia w trybie art. 161 kpa decyzji o nakazie rozbiórki. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane przez Sąd I instancji na rozprawie dnia 20.VI.2006 r., było usprawiedliwione, bowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie, jak słusznie uznał Sąd I instancji nie zależało od wyniku innego postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej oddaleniu.