IV SA/Wa 2246/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia NSA Otylia Wierzbicka, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2005r. na podstawie art. 138 § l pkt l i 2 oraz art. 105 § l kpa uchylił decyzję Wojewody [...]. z dnia [...] lipca 2005r. znak: [...] w części dotyczącej stwierdzenia, iż zespół willowo-parkowy położony w P. przy ul. [...]., stanowiący obecnie działkę o powierzchni 8,80 ha, będący przed przejęciem na własność Skarbu Państwa własnością A. S., zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej P. tom II karta 47 nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. l lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13/ i w tej części umorzył postępowanie przed organem I instancji oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania co do działki nr [...] /obecnie [...], stanowiącej podwórze gospodarcze. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że M. S. pismem z dnia 8 września 2001 r. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, iż zespół willowo-parkowy położony w P. nie podpadał pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na to, iż nieruchomość ta położona była w granicach Miasta P. oraz nie była użytkowana rolniczo. Pismem z dnia 10 grudnia 2004r. M. S. zmieniła swój wniosek w ten sposób, iż wyłączyła ze swojego pierwotnego żądania działkę nr [...] /obecnie [...] / stanowiącą podwórze gospodarcze i wniosła o umorzenie postępowania, co do tej działki. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005r. stwierdził, iż w/w zespół willowo-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. l lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005r. za niezgodną z przepisami prawa z uwagi na wadliwą wykładnię § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia l marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej / Dz. U. Nr 10, poz. 51/. Organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na Skarb Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. l lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym to przepisem, na cele reformy rolnej przejmowane były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego. pomorskiego i śląskiegol., jeżeli rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości ziemskie, które odpowiadały powyższym warunkom przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa bezzwłocznie, w całości i bez żadnego wynagrodzenia. Obejmowane były niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Dotychczasowi właściciele byli usuwani z nieruchomości w terminie 3 dni. Dekret z dnia 17 stycznia 1945r. / Dz. U. Nr 3, poz. 9 / dokonał zmiany w dekrecie z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, m. in. poprzez skreślenie w art. 2 ust. l w zdaniu pierwszym wyrazów "o charakterze rolnym". Oznacza to, że z chwilą dokonania tej zmiany przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolnego. Treść art. l dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazuje, że przejmowana na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska nie oznaczała tylko i wyłącznie nieruchomości rolnej, przeznaczonej na powiększenie istniejących gospodarstw, rolnych lub tworzenie nowych gospodarstw indywidualnych w drodze nadania ziemi. W art. l ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wyliczone zostały różne cele reformy rolnej, których realizacji służyć miały przejmowane majątki ziemskie, zgodnie z którymi przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało: 1. upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, 2. tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz dzierżawców, 3. tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczych, 4. zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, 5. zarezerwowanie odpowiednich terenów pod budowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powyższe cele reformy rolnej wskazują, że pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Zgodnie z wolą ustawodawcy nieruchomością ziemską były nie tylko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym, ale także inne zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejściem na własność państwa, tzw. ośrodek majątku będący siedzibą jego właściciela. Odnosząc się do § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia l marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reform rolnych, organ odwoławczy stwierdził, iż orzekanie w sprawie czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. l lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należy w I instancji obecnie do kompetencji wojewody. Orzekanie w tym przedmiocie może dotyczyć tylko całej nieruchomości, nie zaś jej części. Jeżeli strona kwestionuje słuszność przejścia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej, której była właścicielem, musi udowodnić, iż nieruchomość ta nie spełniała norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. l lit. e dekretu. Przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w ocenie organu odwoławczego, nie dopuszczają możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków czy też zespołów pałacowo-parkowych. Brak jest jakichkolwiek podstaw do stosowania. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia l marca 1945r. do rozstrzygania sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość, z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Roszczenia te mają charakter cywilnym i można ich dochodzić w postępowaniu przed sądem cywilnym, czy to w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy w drodze powództwa windykacyjnego, czy też poprzez żądanie ustalenia prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2005 r. złożyła M. S.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § l pkt. 2 i art. 105 § 5 kpa w związku z art. 7 i art. 77 ust. l kpa przez umorzenie postępowania w sprawie. Zarzuciła, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustosunkował się w ogóle do ustaleń, co do związku funkcjonalno-gospodarczego pomiędzy zespołem willowo-parkowym będącym przedmiotem sprawy a pozostałym majątkiem. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do umorzenia postępowania w mniejszej sprawie a zaskarżona decyzja takiej podstawy nie podaje. ; Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoj ą argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. l § 2 powołanej wyżej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd administracyjny stosownie do art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / nie jest związany zarzutami i wnioskami podniesionymi w skardze, jak również powołaną podstawą prawną, ale za zasadny należy uznać zarzut skarżącej, że nie było podstaw do umorzenia postępowania przed organem I instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, powołując się również na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż brak jest podstawy prawnej w przedmiocie orzekania przez organ administracyjny, co do części przejętej w trybie reformy rolnej nieruchomości. Podniósł, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia l marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dalej zwanego rozporządzeniem, do rozstrzygania sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość, z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 czerwca 2006r. w sprawie sygn. akt I OPS 2/06 po rozpoznaniu zagadnienia prawnego, jakie wyłoniło się przy rozpoznawaniu sprawy sygn. akt I OSK 285/05 ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004r. sygn. akt IVSA/Wa 353/04 podjął uchwałę, w której uznał, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia l marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm./, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. l lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej / Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm. /. Tym samym zakwestionowane zostało odmienne orzecznictwo w tym przedmiocie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stanowisko prezentowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Niezależnie od tego, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA zgodnie z art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wiążąca w danej sprawie, ma ona ponadto ogólnie moc wiążącą dla sądów administracyjnych, wynikającą z art. 269 § l powołanej wyżej ustawy. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. sygn. akt I OPS 2/06, podjętej na tle takiego samego stanu faktycznego i prawnego, co sprawa przedmiotowa. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca zespół willowo-parkowy położony w P. przy ul. [...], odpowiadająca obecnie działce o powierzchni 8,80 ha, wchodziła w skład majątku ziemskiego E. o łącznej powierzchni 248 ha i łącznie z nim została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. l lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zwanym dalej dekretem. W art. l ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zostały sformułowane cele, jakim ma służyć przeprowadzenie reformy rolnej na podstawie w/w dekretu. I tak cele te zostały określone jako: a. upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych; b. tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców; c. tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej; d. zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego; e. zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji. Dla realizacji powyższych celów reformy rolnej miały być przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie sklasyfikowane według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych i wyszczególnione w art. 2 ust. l lit. a, b, c, d, e. W szczególności art. 2 ust. l lit. e dekretu określił, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostają nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź l00 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Sam dekret nie zdefiniował pojęcia nieruchomości ziemskiej na potrzeby przeprowadzenia reformy rolnej. W orzecznictwie przyjmuje się rozumienie tego pojęcia dla ustalenia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. l lit. e dekretu według definicji przyjętej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. W. 3/89 /OTK 1990, poz. 26, s. 174/, zgodnie z którą pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomości ziemskie, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Wszystkie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. l dekretu, przeszły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa. Mając powyższe na uwadze możemy określić, jakie przesłanki musiała spełniać nieruchomość, aby na podstawie art. 2 ust. l lit. e dekretu mogła być przejęta na cele reformy rolnej i tak musiała to być nieruchomość: ziemska o charakterze rolniczym, stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, spełniająca normy obszarowe , o których mowa w art. 2 ust. l lit. e dekretu, nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. l ust. 2 dekretu. Za takim szerokim rozumieniem nieruchomości ziemskiej sklasyfikowanej w art. 2 ust. l lit. e dekretu opowiada się również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. wydana w sprawie sygn. akt I OPS 2/06. Tak, więc spełnienie nie tylko norm obszarowych decyduje o podpadaniu nieruchomości pod zapis art. 2 ust. l' lit. e dekretu. Spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwala dopiero uznać, iż nieruchomość podpada pod zapis art. 2 ust. l lit. e dekretu. Na podstawie art. 8 i 20 dekretu, w brzmieniu obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 18 stycznia 1945r. / Dz. U. Nr 3, poz. 13 / zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia l marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej / Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm./, dalej zwane rozporządzeniem. Rozporządzenie wykonawcze do dekretu weszło w życie z dniem 29 marca 1945r. W przypadku powstania sporu, czy dana nieruchomość przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. l lit. e dekretu było rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. § 5 ust. l rozporządzenia wykonawczego do dekretu przewiduje, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. l lit. e należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich / obecnie wojewodów /. Zakres przedmiotowy i podmiotowy nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. l lit. e jest sprecyzowany na podstawie przepisów dekretu. Tak, więc w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia organ administracji publicznej / wojewoda / obowiązany jest zbadać czy nieruchomość lub jej część przejęta na cele reformy rolnej spełnia wszystkie przesłanki wymagane dekretem do uznania, że dana nieruchomość podpada pod przepisy art. 2 ust. l lit. e dekretu. § 5 rozporządzenia nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu badania art. 2 ust. l lit. e dekretu. W przypadku kwestionowania przez stronę, że dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. l lit. e dekretu z uwagi na niespełnienie norm obszarowych zawartych w tym przepisie, to zgodnie z § 6 rozporządzenia strona obowiązana była przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. wydana w sprawie sygn. akt I OPS 2/06 stwierdza, że "obowiązek przedstawienia dowodów, stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, może przemawiać również i za tym, ze chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. l ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". Takie sformułowanie, znaczeniowo jest szersze, bowiem oprócz użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia, mieszczą się w nim także inne tereny / grunty /, np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp." W ocenie Sądu nie ma podstaw do uznania, że § 6 rozporządzenia wpływa na ograniczenie zakresu przedmiotowego orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. l lit. e dekretu wyłącznie do badania norm obszarowych. Badanie norm obszarowych jest tylko jedną z przesłanek, jakie należy badać w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia. W postępowaniu tym należy badać wszystkie przesłanki określone przez dekret, które kwalifikują daną nieruchomość jako podpadającą pod przepis art. 2 ust. l lit. e dekretu. Stwierdzenie braku, którejś z przesłanek art. 2 ust. l lit. e dekretu stanowi, że dana nieruchomość lub jej część nie podpada pod zakres tego przepisu. Wobec powyższego należy uznać, że organ odwoławczy niesłusznie uznał, że § 5 rozporządzenia nie daje podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład" nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. l lit. e dekretu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § l pkt. l lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.