II OSK 2001/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 416/05 w sprawie ze skargi W. G. i R. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 416/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. G. i R. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nakazał W. i R. G. rozebrać dwa parterowe obiekty budowlane trwale związane z gruntem, wybudowane na działce nr [...] zlokalizowanej w W., przy czym pierwszy z nich o wymiarach 9,00 m x 7,10 m w tym zadaszony taras 9,00 m x 2,20 m pełni funkcje rekreacyjne, drugi o wymiarach 2,50 m x 2,70 m, pełni funkcje budynku gospodarczego. Po rozpoznaniu odwołania W. i R. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie dopatrując się w niej wad materialnych. Organ odwoławczy, przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) wskazał, że wymienione obiekty wybudowano bez pozwoleń budowlanych. Znajdują się one na terenie [...] Parku Krajobrazowego, który zgodnie z Rozporządzeniem Wojewody G. nr [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu objęty jest szczególną ochroną, w tym zakazem zabudowy letniskowej. W ocenie organu zabudowa powoduje chaos przestrzenny, degradację chronionego krajobrazu, a przez nieuregulowanie gospodarki wodno-ściekowej wywiera ujemny wpływ na środowisko. Nakaz rozbiórki jest zatem uzasadniony wymienionymi wyżej ważnymi przyczynami. Odnosząc się do zarzutu, iż Rozporządzenie kreujące na tym terenie [...] Park Krajobrazowy weszło w życie po dacie wybudowania obiektu, a zatem nie może kształtować sytuacji prawnej sprawców samowoli, organ przedstawił następującą argumentację. Z uwagi na treść art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. pierwsza przesłanka, tj. czy obiekt powstał zgodnie z przepisami (a w tym przypadku powstał bez pozwolenia) jest badana zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, natomiast druga przesłanka, tj. ważne przyczyny uzasadniające nakaz rozbiórki podlegają już badaniu zgodnie ze stanem obowiązującym w czasie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę. Skargę na decyzję ostateczną wnieśli W. i R. G., podtrzymując swoje wcześniejsze argumenty w szczególności, że obiekt nie jest związany z gruntem. Zarzucili organom zaniedbywanie obowiązków poprzez tolerowanie przez wiele lat samowoli budowlanej, przez co przyjąć było można, że zaistniały stan rzeczy jest akceptowany, zarzucono też niepoinformowanie przez organy skarżących o możliwości czasowego korzystania z obiektu budowlanego, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki oraz naruszenie procedury przez niemożność wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r., oddalając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że budynek powstał przed 1994 r., a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, skarżący zaś nabyli działkę wraz z budynkiem w 2003 r., nie otrzymując od zbywcy dokumentów świadczących, że obiekt powstał zgodnie z prawem. Sąd Wojewódzki podzielił argumentację organu w zakresie zastosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., wskazując, iż stan faktyczny sprawy pozwala na przyjęcie, że wypełniona została dyspozycja tego przepisu, gdyż spełnione zostały dwie przesłanki zawarte w tej dyspozycji. Budowa wymienionych obiektów naruszała prawo obowiązujące w dacie ich powstania, gdyż wybudowano je bez pozwolenia, obiekty te znajdują się na terenie chronionego prawnie [...] Parku Krajobrazowego, a zatem istnieje ważna przyczyna, o której mowa w wymienionym przepisie, uzasadniająca wydanie nakazu rozbiórki. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego bez znaczenia jest fakt, iż w dacie samowolnej budowy obiektów działka skarżących nie znajdowała się w granicach [...] Parku Krajobrazowego (utworzonego w [...]r., a którego granice rozszerzono w [...]r.), ponieważ przesłanka dotycząca istnienia ważnej przyczyny brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji. Przyjmując taki pogląd Sąd Wojewódzki, po analizie przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz przytaczanego wyżej Rozporządzenia Wojewody G. wskazał, że przepisy prawa obowiązujące w czasie orzekania przez organ w pełni uzasadniały wydawanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd Wojewódzki zwrócił ponadto uwagę, że brak planu zagospodarowania przestrzennego w dacie budowy czy w dacie orzekania przez organy nie oznacza, że teren jest przeznaczony pod zabudowę, wyprowadzając z tej konstatacji wniosek, że rozstrzygnięcie administracyjne powinno być oparte na art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ prawidłowo jednak uznał, że w sprawie występują inne ważne przyczyny mogące uzasadniać rozbiórkę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. złożyli W. i R. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji, art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędną ich wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd uznał naruszenie prawa materialnego, którego dopuścił się organ administracji, za niemające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący powołali się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Po 2784/95, zgodnie z którym art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uzasadnia wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce, gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, mającym charakter prawa miejscowego, nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, czyli sprzeczność z planem musi istnieć w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. Z powyższego skarżący wywiedli, że Sąd błędnie stwierdził, iż zastosowanie ma art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, ponieważ w dacie rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego taki plan nie istniał i nadal nie istnieje. Skarżący zarzucili Sądowi i organom, że całkowicie pominęły fakt, iż toczy się postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia terenu i planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do ich działki i prowadzone są działania mające na celu sporządzenie planu pozwalającego na zabudowę na tym terenie. Powyższy fakt organ II instancji uznał za niemający znaczenia w sprawie. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia organów administracji, skarżący wskazali, że orzecznictwo przez ważne przyczyny rozumie skutki powstałe w następstwie naruszenia zasad ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a zwłaszcza art. 5, art. 13 – 15 godzące w istotny sposób w interes ogólnospołeczny i w tym zakresie powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1985 r., sygn. akt II SA 870/85. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, sprawca samowoli budowlanej mógł spodziewać się jej legalizacji ex post. Skarżący ponownie podnieśli, że oni w 2003 r. nabyli nieruchomość wraz z budynkiem, który powstał w 1994 r., a więc nie byli inwestorami i tylko korzystali z obiektu. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazać trzeba, że z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, wbrew poglądom autora skargi kasacyjnej, wcale nie wynika, iż Sąd ten przyjął, że organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwej podstawie prawnej. Sąd Wojewódzki, oddalając skargę na decyzję nakazującą rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie tylko zaakceptował rozstrzygnięcie organu w zakresie ustaleń faktycznych i przyjętej podstawy prawnej, ale opatrzył je własnym wywodem odnoszącym się właśnie do zastosowanej podstawy prawnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki, podzielając poglądy organu co do zaistnienia przesłanek wynikających z dyspozycji wymienionego przepisu, wskazał wprawdzie na możliwość przyjęcia podstawy z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jednakże możliwość tę Sąd osadził w szerszym kontekście wynikającym z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985 r., sygn. akt III ARN 11/85, w którym zajęto takie stanowisko. Jednakże przedstawienie w końcowej części rozważań Sądu Wojewódzkiego jednej z alternatyw rozstrzygnięcia sprawy, w zależności od innego poglądu orzeczniczego, sprowadza się w istocie do zbędnej, w okolicznościach tej sprawy, oceny interpretacyjnej, której w ostatecznym rozstrzygnięciu nie zastosowano. Trafność zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej kwestii, można uznać, lecz tylko w tym znaczeniu, iż rozważania Sądu Wojewódzkiego w odniesieniu do omawianej kwestii były zbędne. Sąd Wojewódzki, oddalając skargę jednoznacznie bowiem przyjął, że przesłanki z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zostały wypełnione, co wobec brzmienia końcowej część tego przepisu (jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1) wyklucza możliwość oparcia rozstrzygnięcia o przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 19974 r. Artykuł 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ma zastosowanie jedynie wówczas, jeśli nie zachodzą przyczyny określone w ust. 1 tego przepisu. Przyczyny opisane w ust. 1 zajdą zaś, jeżeli obiekt budowlany wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i albo: - znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub - powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponieważ przesłanki te zostały w ocenie Sądu Wojewódzkiego wykluczone, gdyż żaden plan zagospodarowania przestrzennego na tym terenie w chwili orzekania o nakazie rozbiórki nie obowiązywał, natomiast działka skarżących w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej znajdowała się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego był ustanowiony zakaz zabudowy rekreacyjnej, ta właśnie okoliczność przesądziła o zaakceptowaniu przez Sąd zastosowanej przez organ w decyzji podstawy prawnej z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Z tych względów rozważania skargi kasacyjnej oparte na tezie, iż Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że powołanie się przez organy na przepis niewłaściwy, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, są całkowicie chybione, gdyż Sąd Wojewódzki stanowiska takiego nie wyraził. Nie można też zgodzić się z wywodem skargi kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki nie odniósł się szczegółowo i nie rozważył, czy w istocie zachodziły ważne przyczyny do nakazania rozbiórki w świetle takich okoliczności jak prace nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też okoliczność, że obiekty te istnieją od lat kilkunastu, a także, że sprawca samowoli dokonanej przed 1994 r. mógł w praktyce "(...) oczekiwać w sposób graniczący z pewnością legalizacji ex post prowadzonej budowy (...)" Przede wszystkim zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki wnikliwie i szeroko opisał w uzasadnieniu wyroku wyniki analizy prowadzącej do uznania, że wystąpiła w tej sprawie, po myśli art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniona inna ważna przyczyna, niż ta która wynika z ust. 1 tego przepisu. Wykazano bowiem, że przepisy znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody utrzymały w mocy przepisy dotyczące tworzenia i funkcjonowania parków krajobrazowych, a także wzmocniły ich ochronę. Zgadzając się z tym poglądem Sądu Wojewódzkiego, trzeba zwrócić uwagę, że nowelizacja ta dokonana dnia 16 kwietnia 2004 r. weszła w życie z chwilą przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Wspólnoty Europejskiej i była skutkiem harmonizacji prawa polskiego z prawem Wspólnoty, w szczególności dyrektyw odnoszących się do ochrony przyrody, które zobowiązywały państwa członkowskie do wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do ich wykonania. Jak wynika z przepisów tej ustawy (podobnie jak stanowiły to jej przepisy poprzednio obowiązujące) celem utworzenia parku krajobrazowego jest zachowanie i popularyzowanie - w warunkach zrównoważonego rozwoju - wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych obszaru objętego prawną ochroną. Walory krajobrazowe to wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźba terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 powołanej ustawy). Ochrona tych walorów polega na ustanowieniu, a także powiększeniu obszaru Parku, w takich granicach, które odpowiadały celom opisanej ochrony. Podstawą oceny co do ustanowienia czy poszerzenia granic obszaru objętego ochroną są informacje wynikające z urzędowych zasobów map, ewidencji i innych działań organów. Samowola budowlana powstała w okresie wcześniejszym niż określenie granic parku, a pozostająca poza zakresem urzędowej informacji mającej wpływ na ustalenie granic ochrony, nie oddziałuje na decyzje podejmowane co do ustanowienia czy rozszerzenia granic parku. W granicach parku krajobrazowego mogą zatem znaleźć się obiekty będące skutkiem niezgodnej z prawem działalności, w tym samowoli budowlanej, co nie oznacza, że stan taki ma podlegać akceptacji i legalizacji. Przeciwnie, jeśli w obrębie obszaru prawnie chronionego znalazły się obiekty samowolnie wybudowane, to trudno doszukać się racjonalnych powodów, dla których należałoby wobec nich zastosować wyjątek od zasady, jaką jest nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów. Inaczej mówiąc, sprawca lub właściciel samowolnie wybudowanego obiektu, szczególnie takiego, który nie powstał, a także nie mógłby powstać w zgodzie z przepisami ze względu na przeznaczenie terenu, nie może, jak chciałby tego autor skargi kasacyjnej, "oczekiwać w sposób graniczący z pewnością legalizacji ex post prowadzonej budowy". Nie można również podzielić argumentów skargi kasacyjnej dotyczących nieuwzględnienia takich okoliczności, jak kilkuletni okres trwania samowoli, nabycia przez skarżących działki z już wybudowanymi obiektami, czy też trwających prac nad planem zagospodarowania przestrzennego. Argumenty te bowiem nie znajdują żadnego wsparcia w prawie, a podstawą kontroli aktów administracji przez sądy administracyjne jest kryterium zgodności z prawem tych aktów. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z cytowanego przepisu wynika, że nawet błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżony wyrok, ograniczałaby się do poprawienia uzasadnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1998r. sygn. akt II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA z 2005r., nr 5, poz. 101) zaskarżony wyrok mimo częściowo nietrafnego uzasadnienia, co pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 p.p.s.a.