II OSK 586/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N., A. Ż., J. A., T. K., D. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., IV SA/Wa 1821/05 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. N., A. Ż., J. A., T. K., D. A. na uchwałę Nr 391/2005 Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 23 lutego 2005 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodzisk Mazowiecki oraz na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim Nr 459/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. w przedmiocie sprostowania oczywistych błędów w uchwale Nr 391/2005 Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę M. N., A. Ż., J. A., T. K. i D. A. na uchwałę Nr 391/2005 Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 23 lutego 2005 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodzisk Mazowiecki oraz na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 22 czerwca 2005 r. w przedmiocie sprostowania oczywistych błędów w uchwale Nr 391/2005 Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a./ skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Jak stanowi art. 53 § 2, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Zdaniem Sądu skarga w części dotyczącej uchwały z dnia 23 lutego 2005 r. Nr 391/2005 została złożona po upływie ustawowego terminu, a zatem podlega odrzuceniu. Ponadto Sąd zaznaczył, iż wszyscy skarżący w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim Nr 459/05 z dnia 22 czerwca 2005 r., a skarżący J. A., T. K., D. A. w stosunku do uchwały Nr 391/2005 Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 stawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w myśl, którego skargę można wnieść po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd podkreślił, iż wniesienie skargi nie jest dopuszczalne dopóki stronie przysługuje prawo wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a zatem i w tym zakresie należało skargę odrzucić. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez radcę prawnego skarżący zaskarżyli postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r. w całości oraz wnieśli o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (z niezrozumiałych przyczyn w skardze kasacyjnej mowa również, zamiennie o zaskarżeniu postanowienia z dnia 19 października 2005 r.). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę zastosowania art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (a w konsekwencji odmowę zastosowania art. 35 k.p.a.) i bezpodstawne zastosowanie art. art. 52 § 3 i 4, art. 53 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Jak stanowi art. 53 § 2, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 3 art. 53). Należy podkreślić, iż regulacja zawarta w art. 53 § 1 obejmuje jedynie termin do wniesienia skargi od decyzji i postanowienia, który liczy się od dnia doręczenia decyzji lub postanowienia skarżącemu. Natomiast regulacja z art. 53 § 2 obejmuje termin do wniesienia skargi na akty lub czynności, w których zakresie obowiązuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Artykuł 53 § 3 zaś reguluje termin do złożenia do sądu administracyjnego skargi przez prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Jak wynika z powyższego, szczegółowa regulacja w art. 53 p.p.s.a. powoduje, że nie można jej stosować do innego rodzaju skarg niż przewidziane w tym przepisie - w tym do takich skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, jak uchwała Nr 391/2005 Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 23 lutego 2005 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodzisk Mazowiecki oraz uchwała Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim Nr 459/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. w przedmiocie sprostowania oczywistych błędów w uchwale Nr 391/2005 Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim – kwestie te reguluje bowiem unormowanie szczególne dotyczące skargi powszechnej (actio popularis), zawarte w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W przypadku skargi, o której mowa jest w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca nakazuje przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego kierować wezwanie do organu gminy o usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Dopiero bezskuteczność tego wezwania, w terminach określonych w art. 35 k.p.a. do załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej, pozwala na skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Z wezwaniem tym można wystąpić w każdym czasie. Jego bezskuteczność jest, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przesłanką zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W razie odmówienia przez właściwy organ gminy uwzględnienia wezwania - skargę należy wnieść za pośrednictwem tego organu gminy do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o stanowisku organu. Natomiast w przypadku braku reakcji organu gminy na wezwanie dopuszczalne jest złożenie skargi, za pośrednictwem organu, do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął maksymalny dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym nie będzie miał w omawianym przypadku zastosowania powoływany przez sąd pierwszej instancji art. 52 § 1, 3 i 4 p.p.s.a. (zob. Jyż G [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II). Powoduje to, iż dopiero wniesienie skargi po upływie terminów ustalonych w wyżej wskazany sposób może spowodować odrzucenie skargi przez sąd administracyjny. Tej kwestii wojewódzki sąd administracyjny w ogóle nie rozważył. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.