IV SA/Po 446/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr. sąd. Monika Wiśniewska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję (postanowienie) Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] nr [...] 2. stwierdza nieważność postanowienia Starosty z dnia [...] /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost – Durchowska KB/ Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 6 c ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. 6/01/56 - dalej uzpb) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...] wydaną przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy działającego z upoważnienia Starosty w przedmiocie odmowy przyznania B.W. zasiłku przedemerytalnego. Organ II instancji, powołując się na art. 37j ust. 1 uzpd stwierdził, że zasadnie orzeczono o odmowie przyznania B.W. zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem organu odwoławczego, z treści art. 37j ust. 1a w/w ustawy wynika, że zeznania świadków nie mogą powodować uznania danego okresu za pracę w szczególnych warunkach W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 2 marca 2004 r. sygn. 4/II SA/Po 4553/01 uchylił wskazane wyżej decyzje obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego stwierdził, iż świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym na gruncie przepisów postępowania cywilnego, a dowód przeciwko stwierdzeniom czy brakom stwierdzeń w świadectwie pracy, jako dokumencie, w ramach postępowania o konkretne roszczenie, może być przeprowadzony w każdym czasie. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych środków. Powołano się przy tym na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 1987 r. sygn. akt P 1/87, zgodnie z którym jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie wynikać może tylko z przepisów ustawowych. W kontekście powyższego stanowisko organów pierwszej jak i drugiej instancji, że na podstawie zeznań świadków nie można podważyć treści świadectwa pracy, nie można uznać za zasadne. Rozpatrując przedmiotową sprawę organy administracyjne nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, dopuszczając się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa. Kierownik Działu Ewidencji, Świadczeń i Informacji Powiatowego Urzędu Pracy, działając z upoważnienia Starosty, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] wydał decyzję nr [...], w której na podstawie art. 6 ust. 6 lit. b oraz art. 37j uzpb z zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. 120/04/1252-dalej uśp), działając w trybie art. 104 kpa orzekł o odmowie przyznania B.W. zasiłku przedemerytalnego. Organ, powołując się na art. 37 ust. 1a uzpb stwierdził, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Zdaniem organu pierwszej instancji istnieje zatem wyraźna podstawa ustawowa do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym fakt pracy w szczególnych warunkach może być udowodniony za pomocą ściśle określonych środków dowodowych tj. dokumentów, co nie pozostaje w sprzeczności z zasadą art. 75 kpa (wyrok NSA z dnia 27.04.1992r. III SA 1838/91 ONSA "1992" – k. 151). B.W. w odwołaniu zarzucił organowi I instancji nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych a w rezultacie naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Wnoszący odwołanie podniósł, iż był zatrudniony w P.S. – T.B.R. w charakterze operatora ciężkiego sprzętu (maszyn budowlanych i drogowych.) Przedsiębiorstwo, w którym był zatrudniony, uległo likwidacji i nie wydało prawidłowego świadectwa pracy bądź zaświadczenia o wykonywaniu pracy w szczególnych warunkach. Mając więc na uwadze, iż w polskim systemie prawa nie obowiązuje formalna koncepcja dowodów (wyrok NSA z dnia 9 marca 1989r. – sygn. II SA 961/88 ONSA 1/89/33), a świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym, B.W. wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków Z.W. i L.M. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] wydał decyzję [...], w której działając na podstawie art. 127 § 1 i 2, i art. 138 ( 1 pkt 1 kpa oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 99/04/1001), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji wskazał na § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze (Dz.U. 8/83/43 ze zm. – dalej rozporządzenie), zgodnie z którym okresy pracy w warunkach szczególnych stwierdza zakład pracy na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w świadectwie pracy. Kwestionując "zarzuty" (k. 159 v) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 2 marca 2004 r. sygn. akt 4/II SA/Po 4553/01, dotyczące przypisania szczególnej mocy dowodowej określonym dokumentom i odmowy przesłuchania świadków w trakcie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie wskazanego wyżej wyroku, Wojewoda wskazał na art. 37j ust. 1a uzpb, z którego wprost wynika szczególne znaczenie świadectw dokumentujących pracę w szczególnych warunkach. Organ odwoławczy w pełni zgodził się z wywodami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczącymi świadectwa pracy nie będącego dokumentem urzędowym na gruncie przepisów postępowania cywilnego i dopuszczalności prowadzenia dowodów przeciwko twierdzeniom zawartym w świadectwie. Wojewoda, wskazując jednak na fakt wejścia z dniem 12 września 2001 r. ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. 89/01/ 973), wprowadzającej do ustawy art. 37j ust. 1a uzpb stwierdził, iż nie jest możliwe skuteczne udowodnienie zatrudnienia w warunkach szczególnych środkami dowodowymi w rozumieniu art. 75 kpa, innymi niż świadectwo pracy lub prawomocny wyrok sądu. Dopuszczenie tychże dowodów w świetle wymogów art. 37j ust. 1a uzpb i generalnej klauzuli zawartej w art. 75 kpa, zgodnie z którą jako dowód w należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zdaniem organu odwoławczego, pozostałoby w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem. Wojewoda zauważył również, iż kwestia uwzględniania okresów pracy w warunkach szczególnych była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, iż w myśl art. 37j ust. 1a uzpb okresy pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002r. sygn. akt II SA 129/02 z glosą E. Łętowskiej - OSP 2002/12/157). Wojewoda stwierdził, że art. 37j ust. 1a uzpb był przepisem rangi ustawowej i zawierał ograniczenie katalogu środków dowodowych. Przepis ten spełnił więc wymóg wynikający z przywołanego w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 1987 r. sygn. akt P 1/87, zgodnie z którym jakiekolwiek ograniczenie w przedmiocie sposobów dowodzenia określonych faktów może wynikać tylko z przepisów ustawowych. W związku z powyższym organy administracji działające na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) nie mogły kwestionować tego zapisu i uznać za skutecznie udowodnione okresy pracy w warunkach szczególnych, wykazywane za pomocą innych środków dowodowych, aniżeli wskazane w art. 37j ust.1a ustawy. B.W., nie godząc się z ostatecznym rozstrzygnięciem, zaskarżył je do Sądu Administracyjnego. W złożonej skardze Strona powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i dodatkowo organom orzekającym w sprawie zarzuciła dowolną interpretację art. 37 ust. 1a uzpb. Wojewoda odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. – dalej ppsa), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. sygn SA 527/97, LEX 47275; J. P. Tarno "Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W.Pr. 2002 s. 326 uw. 3). Z treści powołanego przepisu w jednoznaczny sposób wynika obowiązek organu orzekającego w sprawie podporządkowania się wyrażonej w orzeczeniu sądu ocenie prawnej jak i wytycznym sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r. sygn. IV SA 1177/97, LEX 47301). Oceną prawną wyrażoną w wyroku związany jest też sąd, ilekroć dana sprawa będzie rozpoznawana przez sąd, jeśli nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSNAP 1/99/2). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. IV SA/Po 527/97, LEX nr 47275). 2. W świetle powyższego, mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2004 r. sygn. 4/II SA/Po 4553/01 stwierdzić należy, że organy prowadzące postępowanie nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań zawartych w tym uzasadnieniu. Stanowi to tym samym istotne naruszenie oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który w składzie orzekającym w sprawie stwierdził, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych środków. Powołano się przy tym na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 1987 r. sygn. P 1/87, zgodnie z którym jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie wynikać może tylko z przepisów ustawowych. W kontekście powyższego stanowisko organów obu instancji, iż na podstawie zeznań świadków nie można podważyć treści świadectwa pracy, nie można uznać za zasadne. Sąd orzekł tym samym, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy administracyjne nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, dopuszczając się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Tym samym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie winno było być uzupełnienie stanu faktycznego. Powyższego organy administracyjne winny dokonać poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, polegającego m. in. na wnioskowanym przez Skarżącego przesłuchaniu świadków (k. 84, 143, 144, 152 – 154 akt administracyjnych). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w istocie polemikę z oceną prawną i wskazaniami Sądu, zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 2 marca 2004 r. sygn. 4 II SA/Po 4553/01. Polemikę taką Wojewoda mógł skutecznie prowadzić jedynie w skardze kasacyjnej (art. 173 § 1 i 2 ppsa) – odrzuconej prawomocnym postanowieniem z dnia 22 czerwca 2004 r. - sygn. 4 II SA/Po 4553/01 (k. 136, 137 akt administracyjnych). Dalsze prezentowanie w decyzji z dnia [...] poglądów prawnych tożsamych z poglądami zaprezentowanymi w decyzji z dnia [...], zakwestionowanymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sądu i brak realizacji wskazań co do dalszego postępowania, stanowiło prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego (odpowiednio – wyrok NSA z 7.12.1999 r. – I SA 1089/99, akceptowany przez J. P. Tarno – op. cit. s. 329 uw. 10). Nadto należy zauważyć, że "zarzuty" stawia strona (art. 57 § 1 pkt 3 w związku z art. 141 § 4 ppsa), nie zaś Sąd, który zarzuty strony musi zbadać; Sąd formułuje oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 w związku z art. 141 § 4 ppsa). 3. Składowi orzekającemu w sprawie znane jest orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r. sygn. akt. II SA 129/02 (OSP 12/02/157 z glosą E. Łętowskiej). Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż Skarżący pracę w charakterze operatora ciężkiego sprzętu (maszyn budowlanych i drogowych) wykonywał w P.S. – T.B.R., które uległo likwidacji, przez co w obiektywny sposób pozbawiło go możliwości udokumentowania pracy w warunkach szczególnych, a więc przeprowadzenia kwalifikowanego dowodu w oparciu o przepis art. 37j ust. 1a uzpb. Powyższe, zdaniem Sądu, uzasadnia krytyczną ocenę tego przepisu w kontekście norm konstytucyjnych. System prawny bowiem, nawet nie zawierając przepisów expressis verbis zamykających komuś drogę do sądu, może skutecznie blokować prawo do sądu przez wiele drobnych, pozornie niewinnych regulacji dotyczących nieomal "technicznych" przepisów o doręczeniach, terminach, kosztach czy środkach dowodowych. I tu jest miejsce na wykazanie konstytucyjnej wrażliwości sądów, kompensujących braki w tym zakresie po stronie legislatora (krytyczna w tej części glosa E. Łętowskiej OSP 12/02/157 s. 626). Z tej przyczyny uznać należy, że zaskarżona decyzja przeinacza wymowę przywołanej glosy E. Łętowskiej, która wyraźnie wskazała na niejasność, czy tego rodzaju przepisy ograniczają dopuszczalność przeprowadzenia na wskazane w nich okoliczności faktyczne dowodów przeciwnych w kodeksie (A. Wróbel w: "Kpa Komentarz" Zakamycze 2000 s. 444 uw. 4); na niemożność skutecznego uzyskania orzeczenia sądowego w przypadku likwidacji zakładu pracy; na arbitralną dyskryminację całej grupy osób; na niedopuszczalność blokowania prawa do sądu "technicznymi" przepisami o środkach dowodowych. Prowadzi to do wniosku, że pogląd organu odwoławczego, iż "stanowisko takie zostało zaakceptowane w glosie E. Łętowskiej OSP 2002/12/157" nie jest trafne, bowiem glosa po kolei podważa prezentowane przez organ argumenty. Należy podnieść, że art. 37j ust. 1a uzpb nie stanowił ustawowego ograniczenia środków dowodowych, bowiem ograniczenie takie wymagało wyraźnego wyrażenia woli ustawodawcy (gdy tymczasem stosowne uregulowanie – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – stanowi jedynie, że "okresy... są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach..."). Poszukiwanie ustawowego ograniczenia zasady wyrażonej w art. 75 § 1 kpa w przepisach rozporządzenia (wydanego 17 lat wcześniej, w całkowicie odmiennych warunkach społecznych dla realizacji innych celów, z inną formułą przestrzegania gwarancji praw podstawowych), nie może zasługiwać na aprobatę (art. 2 , art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, art. 24, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji; odpowiednio – uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 r. – P 3/05 – OTK – A 10/05/115 – część III pkt 3, 4 ppkt 1 i 2). Przy takim założeniu przywołany wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r. – III SA 1838/01 – ONSA 2/92/45 umacnia ocenę prawną Sądu. 4. Uwadze organu odwoławczego uszło, że wraz z wejściem w życie art. 1 Konstytucji RP z 1952 r., znowelizowanej art.1 pkt 3 i 4 Ustawą Konstytucyjną z dnia 29.12.1989 r. (Dz.U. 75/89/444), utrzymanego w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 84/92/426 ze zm.), wprowadzono do porządku prawnego zasadę państwa prawnego, ograniczającego swobodę ustawodawcy zwykłego. W ramach tej zasady w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazano prawo do sądu – tym samym prawo obywatela do rzetelnej procedury (J. Mikołajewicz "Pojmowanie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP"- w: "Polskie dyskusje o państwie prawa" pod red.S.Wronkowskiej-W.Sejm.1995 s.99 i n.-zwłaszcza s.107-8 i akceptowane przezeń orzeczenia). Z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U.78/97/483) Sądy utraciły kompetencje do wydawania niekonstytucyjnych wyroków (art. 8 ust.1 i 2 w zw. z art. 178 ust.1 Konstytucji). Prawo do sądu – także w zakresie rzetelności proceduralnej- określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (Dz.U. 61/94/61, 36/94/175 i 176, 36/95/177, 147/98/692; art.: 9, 87 ust.1, 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r.- OTK I/95/219 wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny - możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury; sądy mają obowiązek stosować Konstytucję wprost, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, a obowiązkiem sądu jest badanie w każdym przypadku zgodności stosowanego prawa z Konstytucją (art. 8 ust.1 i 2, art.178 ust.1 Konstytucji RP; uzasadnienie wyroku TK z 12.3.2002- P 9/01- OTK A 2/02/14; wyrok SN z 29.8.2001-III RN 189/00-OSNAP 6/02/130). Obowiązek stosowania przez sądy Konstytucji wprost przejawia się w szczególności w tym, by kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe- wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie , spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyr. TK z 8.11.2000-SK 18/99-OTK ZU 7/00 s.1273). Jeśli Sąd nie osiągnąłby w procesie dekodowania normy prawnej z uwzględnieniem przepisów Konstytucji pomyślnego rezultatu, wówczas winien odmówić zastosowania owego przepisu ustawy w konkretnej sprawie (wyroki SN z dnia: 7.4.1998- I UKN 90/98- OSNAP 1/00/6 z częściowo aprobującą glosą A. Józefowicza- Przegląd Sejmowy 2/01/88; 29.8.2001- III RN 189/00- OSNAP 6/02/130; wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 5.X.2000- III Aua 1494/99- OSA 4/01/18; W.Skrzydło "Konstytucja RP-komentarz" Zakamycze 1998 s.188-9), bądź winien zadać pytanie prawne (art.193 Konstytucji). Ponieważ przepisem art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r., skreślono z dniem 1 stycznia 2002 r. (art. 12 – Dz.l U. 154/01/1793) cały art. 37j uzpb, przeto zadanie pytania prawnego dotyczącego art. 37j ust. 1 a uzpb, stało się bezprzedmiotowe. 5. Niekonstytucyjnym okazał się art. 37 j ust.1 a uzpb gdyż naruszał zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadę proporcjonalności (art. 31 ust.3), prawo do sądu w zakresie odpowiednio ukształtowanej procedury (art. 45 ust.1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) przez to, że bez dostatecznego powodu ograniczył katalog środków dowodowych, dopuszczonych w art. 75 § 1 kpa mimo, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prawdy materialnej, utrudniając obywatelowi uzyskanie na drodze prawnej ochrony praw słusznie nabytych. Realizacja celu przyznania osobom z racji wieku najsłabszym na trudnym rynku pracy zasiłków i świadczeń przedemerytalnych uległa nieproporcjonalnemu ograniczeniu (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) bez dostatecznego usprawiedliwienia, co doprowadziło do naruszenia istoty prawa do świadczenia. Zmiana stosunków społeczno-gospodarczych i zmiana stanu prawnego (dawne prawo nie wymagało należytego dokumentowania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w dokumentach, określonych w odrębnych przepisach emerytalno-rentowych, do których odwołuje się ust.1a artykułu 37j powołanej ustawy), przy niemożności uzyskania ochrony na drodze procesu przed sądem powszechnym (wyrok SN z 24.05.2001 r. – I PKN 413/00 – OSNP 6/03/150; prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 13.6.2002 - sygn. VI Pa 273/02 i poprzedzający go wyrok Sądu Rejonowego w Chodzieży z dnia 26.3.2002 - sygn. IV P 257/01; znany Sądowi z urzędu ze sprawy II SA/Po 1130/02 wyrok Sądu Okręgowego w Kaliszu z dnia 28.3.2002- sygn. V Pa 203/01, utrzymujący w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Kaliszu z dnia 11.X.2001 - sygn. IV P 658/01 o odmowie sprostowania świadectwa pracy z uwagi na upływ czasu- art. 97 § 2 [1] kp; postanowienie Sądu Rejonowego w Gorzowie Wlkp. z 10.1.2002 – IV P 1407/01 i akta IV P 376/00 tego Sądu; glosa E. Łętowskiej – OSP 12/02/157 s. 626 uw. 5), w istocie prowadzi do pozbawienia obywatela prawa słusznie nabytego. Nie bez znaczenia dla oceny niekonstytucyjności art. 37j ust. 1a uzpb pozostaje to, że przepis ów obowiązywał jedynie w okresie od 12 września 2001 do 31 grudnia 2001 r. Nie ulega wątpliwości, że bezrobotny, dochodzący swych uprawnień przed dniem 12 września 2001 r. (B.W. wniósł o zasiłek przedemerytalny dnia 4 września 2001 r. – k. 73), nie byłby dotknięty ograniczeniami, o jakich mowa w art. 37j ust. 1a uzpb; brak jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw, by ograniczenia proceduralne miały dotknąć bezrobotnych, dochodzących ochrony swych praw począwszy od dnia 12 września 2001r. (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu prawomocnych wyrokach - przykładowo: II SA/Po 1130/02; z 15.11.2002- II SA/Po 358/01; z 17.6.2003- II SA/Po 1565/02; II SA/Po 1517/02. Jedynie na marginesie należy podnieść, że obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa spoczywa nie tylko na sądach lecz i na organach administracji publicznej (art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 6 kpa). 6. Podstawą orzekania nie jest przepis lecz norma prawna dekodowana w drodze wykładni (operacji myślowej, w której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów – Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230; M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i nast.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" PWN 2002 s. 48). Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca rażąco naruszają prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), bowiem mimo utraty mocy art. 37j ust. 1 a z dniem 1 stycznia 2002 r. (art. 3 pkt 13 i art. 12 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o... zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... – Dz. U. 154/01/1793; pkt 1 glosy E. Łętowskiej – OSP 12/02/156 s. 625), organy obu instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy postępowały tak jakby przepis ów nadal obowiązywał. Uwagi organów obu instancji uszło, że organy administracji publicznej biorą pod uwagę stan prawny z daty wydawania przez siebie decyzji. Także przywołany art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. 120/04/1252) nakazuje stosować przepisy o zatrudnieniu i bezrobociu. Wykładnia systemowa (art. 23 ust. 1, art. 25 ust.1, art. 29 ust. 2, art; 30 ust. 1 uśp) i wzgląd na spójność systemu prawa nakazują brać pod uwagę brzmienie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz. U. 58/03/514 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie uśp, nie zaś w brzmieniu obowiązującym od 12 września 2001 r. do 31 grudnia 2001 r. Sprawa administracyjna, zapoczątkowana wnioskiem z dnia 4 września 2001 r. (k. 73), po wyroku Sądu z dnia 2 marca 2004 r. – 4 II SA/Po 4553/01 toczyła się nadal (to wciąż ta sama sprawa). Błędnie zatem Starosta postanowieniem z dnia 8 grudnia 2004 r. "na podstawie art. 145 § 1 pkt 7, art. 151 § 1 pkt 2 kpa... wznowił z urzędu postępowanie w sprawie", wskazując jako powód wznowienia "wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchylający decyzję organu" (k. 149). Wojewoda błędu tego nie naprawił, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). 7. W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że obowiązki organu w postępowaniu administracyjnym są dziś analogiczne jak sądu cywilnego (Z. Janowicz "Kpa- komentarz" W.Pr. PWN 1999 s. 297 uw. 7d). Podstawę faktyczną decyzji stanowić winny ustalenia faktyczne, dokonane przez organ, nie zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i związane z nim operacje logiczne i psychologiczne (odpowiednio- na tle kpc i uzasadnienia sądu cywilnego- K. Piasecki "Wyrok pierwszej instancji w procesie cywilnym" W. Pr. 1981 s. 86, 134). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie dokonał ustaleń w materii pracy Skarżącego w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, choć Starosta mógł ustalenia faktyczne poczynić na podstawie dokumentów, zeznań świadków a nawet mógł skorzystać z domniemania faktycznego z art. 231 kpc ( Z. Janowicz- op. cit. s. 217 uw. 1d.). 8. Rozpoznając sprawę powtórnie organ I instancji przeprowadzi zawnioskowane przez Skarżącego dowody z zeznań świadków i ewentualnie z zeznań Strony, dla szczegółowego ustalenia, czy i w jakim okresie wykonywał On pracę w warunkach szczególnych w P.S.-T.B.R. w charakterze operatora ciężkiego sprzętu (maszyn budowlanych i drogowych). Uchylenie art. 37j ust. 1a uzpb nie ogranicza bowiem w żaden sposób możliwości dowodowych organów administracyjnych prowadzących postępowanie. Przedsiębiorstwo, w którym pracował Skarżący uległo bowiem likwidacji i nie ma on praktycznie żadnych możliwości uzyskania wymaganych przez organ dokumentów. Obiektywne pozbawienie Skarżącego możliwości udokumentowania pracy w warunkach szczególnych, a więc przeprowadzenia kwalifikowanego dowodu w oparciu o uchylony przepis art. 37j ust. 1a nie może bowiem pozbawiać prawa do przeprowadzenia dowodu zgodnie z art. 75 kpa. Podkreślić przy tym należy, iż praca w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze ma taki charakter obiektywnie. Na ów charakter nie wpływa zatem wola pracodawcy, by nie klasyfikować danego rodzaju pracy do pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Przytoczone wyżej rozważania dotyczące nie wykonania zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (art. 153 ppsa), a w szczególności wydanie decyzji na podstawie uchylonego art. 37j ust. 1 a uzpb a postanowienia Starosty z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa powodują, iż Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ppsa, orzekł jak w sentencji. /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost – Durchowska KB/