II OSK 1805/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 41/06 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków kwotę 430 zł (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 41/06 po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] uchylającą decyzję Wojewody M. z dnia [...] udzielającą Spółce "[...]" S.A. pozwolenia wodnoprawnego na składowanie kruszywa na prawym brzegu [...] u wylotu ul. [...] w W. i lewym międzywalu rzeki [...] w rejonie km [...] w zakresie pozwolenia na składowanie piasku na prawym brzegu [...] u wylotu ul. [...] i w tym zakresie umarzającą postępowanie organu I instancji a w pozostałej części utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] wydaną po rozpoznaniu odwołania wniesionego od decyzji z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 152/04 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu, że Minister Środowiska nie uwzględnił zmiany stanu prawnego w odniesieniu do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie wyjaśnił wpływu tej zmiany na zgodność z prawem kontrolowanej decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uznał, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku na prawym brzegu [...] u wylotu ul. [...] było bezprzedmiotowe, w związku z czym decyzję w tej części należało uchylić a postępowanie organu I instancji umorzyć. W pozostałym zakresie poddano ponownie analizie zgodność zamierzonej działalności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając, że składowanie piasku odbywa się na danym terenie przystosowanym do tej czynności od ponad [...] lat i nie powoduje zmiany zagospodarowania wymagającej uzyskania stosownej decyzji. Istniejące składowisko nie powoduje zmiany naturalnego brzegu wód i niszczenia roślinności nawodnej i nie narusza ograniczeń obowiązujących w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków kwestionując udzielone pozwolenie wodnoprawne z tej przyczyny, iż w ocenie skarżącego postępowanie w sprawie powinno być zawieszone na podstawie art. 97 ( 1 pakt 4 kpa do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego a ponadto zaskarżona decyzja narusza art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm./ gdyż w dacie jej wydania nie była obowiązująca decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] w sprawie zwolnienia Spółki "[...]" z zakazu składowania piasku na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią jak też art. 132 ust. 2 pkt 7 Prawa wodnego, bowiem operat wodnoprawny nie obejmuje obszaru specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 "Dolina środkowej [...]" a ponadto został naruszony art. 61 ( 4 kpa poprzez nie powiadomienie skarżącego o ponownym wszczęciu postępowania co ograniczyło jego udział w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna. Według Sądu pierwszej instancji nie jest słuszny zarzut, iż postępowanie administracyjne w sprawie powinno być zawieszone z mocy art. 97 ( 1 pkt 4 kpa, gdyż nie zaistniało zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór kruszywa prowadzone było przez Wojewodę, zaś postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie tego kruszywa na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią było prowadzone przez starostę. Są to niezależne od siebie postępowania, które mogły być prowadzone równolegle a uzyskanie ostatecznej decyzji na pobór kruszywa nie stanowi zagadnienia wstępnego, bowiem brak takiej decyzji nie uniemożliwia wydania decyzji w przedmiocie składowania kruszywa. Stosownie do art. 122 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego wydanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią jest natomiast uzależnione od wydania decyzji na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego /uprzednio art. 83 ust. pkt 1/, wyrażającej zgodę na zwolnienie z zakazu składowania materiałów na tym terenie. Taką decyzję wydał w dniu [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. i obowiązywała ona w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego na składowanie kruszywa. Była wprawdzie wydana z zastrzeżeniem warunku, jednak nie została wycofana z obiegu prawnego. Operat wodnoprawny został opracowany w [...] r., zaś obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Dolina Środkowej [...]" został utworzony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. Operat ten musi zawierać informacje o stanie formalnoprawnym aktualne na dzień sporządzenia, późniejsze zmiany np. wprowadzenie nowych ograniczeń, muszą być uwzględnione przez organ orzekający w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Nie został więc naruszony art. 132 ust. 2 pkt 7 Prawa wodnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków reprezentowane przez adwokat M. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 122 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ze względu na przyjęcie, iż pozwolenie wodnoprawne na pobór piasku nie jest zagadnieniem wstępnym do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku, a w konsekwencji, iż nie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 ( 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt IV Są 3794/03, w którym stwierdzono, że "ocena legalności pozwolenia wodno-prawnego na pobór piasku rzutować będzie bezpośrednio w sprawie postępowania sądowego w sprawie składowania tego piasku". Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 42/06. Wnioskująca o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku Spółka nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku. Został też zaskarżonym wyrokiem naruszony art. 122 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo wodne, ponieważ decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W z dnia [...] zwalniająca od zakazu składowania materiałów w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią nie obowiązywała w dacie wydania decyzji przez Ministra Środowiska z dnia [...], jak to wynika z pkt 2 decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej złożył pismo procesowe, w którym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że zarzuty tej skargi nie są zasadne. W ocenie tego organu nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku, bowiem są to postanowienia od siebie niezależne. Można bowiem np. z jednego miejsca poboru tłoczyć piasek na oba brzegi lub z dwóch miejsc poboru - na jedno składowisko. W kwestii obowiązywania decyzji zwalniającej od zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, w piśmie tym twierdzi się, że decyzja ta z dnia [...] zawierająca postanowienie uzależniające czas jej obowiązywania od czasu obowiązywania na pobór piasku, nie może być w tym zakresie wiążąca, gdyż nie została oparta na jakiejkolwiek podstawie prawnej. Ponieważ decyzja ta "poprzedza pozwolenie wodnoprawne na składowanie piasku, w związku z czym czas jej obowiązywania będzie się odnosił do czasu obowiązywania pozwolenia na to składowanie, a nie do czasu obowiązywania pozwolenia na pobór piasku, określonego odrębną decyzją." Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zasadza się na takiej wykładni art. 122 ust. 2 pkt. 3 ustawy - Prawo wodne z 2001 r., według której wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ( 1 pkt 4 kpa do wydania decyzji w sprawie pozwolenie wodnoprawnego na składowanie piasku, gdyż obie te sprawy są od siebie niezależne. Jednocześnie Sąd ten podkreślił, że wnioskująca o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku Spółka, której wniosek obejmował obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią, na którym stosownie do art. 82 ust. 2 obowiązuje ustawowy zakaz wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, posiadała zezwolenie właściwego organu zwalniające z powyższego zakazu /art. 82 ust. 3 Prawa wodnego/. Sąd wprawdzie zauważył, odnosząc się do zarzutów wnoszącej skargę kasacyjną organizacji społecznej działającej w sprawie na prawach strony, że decyzja ta /z dnia [...]./ została wydana z zastrzeżeniem "warunku" dotyczącego kwestii jej obowiązywania, pozostaje jednak w obrocie prawnym, co ma taki skutek iż uprawnia wnioskodawcę do pozytywnego załatwienia wniosku w niniejszej sprawie. Stanowisko to podziela Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. twierdząc, że "warunek" dotyczący czasu obowiązywania decyzji z dnia [...] "nie może być wiążący", bowiem "odnosi się do innej czynności", jak też "został wpisany bez podstawy prawnej". W związku z powyższym należy stwierdzić, że stosując przepis art. 122 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął co do zasady, że sprawa dotycząca pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku i sprawa dotycząca pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku, są to dwie odrębne sprawy i żadna z nich nie stanowi dla drugiej zagadnienia wstępnego w myśl art. 97 ( 1 pkt 4 kpa. W niniejszej sprawie istotnym problemem nie jest jednak to, czy występuje zagadnienie prejudycjalne. Kluczowym w sprawie zagadnieniem jest, czy w ogóle można mówić o spełnieniu przesłanki materialnoprawnej do wydania pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, w aspekcie treści decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. dnia [...]. Wobec kategorycznego zakazu wykonywania w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią jakichkolwiek robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, a do takich niewątpliwie należy zaliczyć składowanie kruszywa /piasku/, bez uprzedniego uzyskania stosownie do art. 82 ust. 3 zwolnienia od takiego zakazu, nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na składowanie piasku. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 82 ust. 3 Prawa wodnego musi przy tym pozostawać w obrocie prawnym w dacie złożenia wniosku o pozwolenie wodnoprawne na składowanie piasku i obowiązywać w czasie rozstrzygnięcia tego wniosku. Decyzja z dnia [...] natomiast wprawdzie w pkt 1 zwalnia PPH S.A. "[...]" z zakazu składowania piasku na przedmiotowym obszarze, jednakże w pkt 2 decyzji stanowi się, że zwolnienie to będzie obowiązywać od dnia uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wydobywanie piasku do czasu ważności tego pozwolenia. Kwestę tę rozwinięto w uzasadnieniu decyzji podając, że przedmiotowe zwolnienie zacznie obowiązywać od momentu, gdy pozwolenie na wydobywanie piasku stanie się ostateczne, co jednoznacznie wskazuje na wolę organu związania pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku z pozwoleniem wodnoprawnym na jego wydobywanie. Tak sprecyzowana treść decyzji, której celem powinno być umożliwienie stronie ubiegającej się o jej wydanie, skorzystanie z prawa do wystąpienia o wydanie decyzji na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 3, wyraźnie powoduje, że w istocie strona ta przed nabyciem przez decyzję o pozwoleniu na wydobywanie piasku przymiotu ostateczności, nie ma prawa skutecznie wnieść o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku na przedmiotowym obszarze. Decyzja administracyjna określa bowiem prawa i obowiązki podmiotu będącego stroną. Według treści decyzji z dnia [...] w sposób nie budzący żadnych wątpliwości prawo do skorzystania z wyrażonego w tej decyzji zwolnienia z zakazu składowania piasku na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią zostało nie tylko określone podmiotowo /strona postępowania/ i przedmiotowo /wskazane konkretne zwolnienie dotyczące konkretnego obszaru/ ale również w pkt. 2 tej decyzji ustalony został czas obowiązywania tego zwolnienia, to jest od dnia uprawomocnienia się pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku do dnia utraty ważności tego pozwolenia. Oczywiste jest więc, iż tylko w takim zakresie strona może z udzielonego jej prawa określoną decyzją skutecznie skorzystać. W związku z tym nie jest zasadne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że skoro omawiana decyzja została wydana i pozostaje w obrocie prawnym, to już tylko z tego faktu wynika, że strona mogła ubiegać się skutecznie o udzielenie jej pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku, bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wydobywanie piasku. Nie ma też racji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. twierdząc, że wprawdzie decyzja ta uzależnia uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku od uprzedniego wydania ostatecznej decyzji na wydobywanie piasku, to jednak w tej części jest to decyzja bez podstawy prawnej i z tej przyczyny nie może być wiążąca. W prawie administracyjnym nie ma miejsca na takie wnioskowanie, iż pewne postanowienia decyzji administracyjnej należy uznać za pozbawione podstaw prawnych lub też rażąco sprzeczne z prawem i tylko z tego względu wykonując decyzję należy je pominąć. W obrocie prawnym pozostaje szereg decyzji w różnym stopniu wadliwych, w tym także dotkniętych wadą nieważności /art. 156 ( 1 kpa/. Rzeczą podmiotów, które z tych decyzji czerpią określone prawa, lub też oczekują, że będą mogły z określonych praw korzystać, a także organów administracji publicznej, jest podejmowanie właściwych czynności zmierzających do usunięcia wad, które mogą, jak w niniejszej sprawie, rodzić różne, niekorzystne dla procesu decyzyjnego, konsekwencje. Skoro tak, jak w niniejszej sprawie, słusznie twierdzi Sąd pierwszej instancji, że decyzja z dnia [...] pozostaje w obrocie prawnym, to rozpoznając skargę, która uruchamia postępowanie sądowoadministracyjne zmierzające do wydania rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, powinien dokonać prawidłowej oceny skutków tej decyzji w zakresie praw, jakie wynikają z niej dla podmiotu, na rzecz którego została wydana, nie traktując jednak jej pkt 2 jako "warunku", który nie był wiążący lub też nie został spełniony i możliwe jest jego "pominięcie". Rzeczą Sądu jest stwierdzenie, czy zaistniały materialnoprawe podstawy do skutecznego ubiegania się przez stronę o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku. Podsumowując, Sąd ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić, czy w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego a następnie wydania zaskarżonej decyzji, strona legitymowała się decyzją właściwego organu zwalniającą na dzień wydania tej decyzji z zakazu składowania piasku na przedmiotowym obszarze /art. 82 ust. 3 Prawa wodnego/. Należy podkreślić, że stosownie do art. 183 ( 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a w związku z tym nie dokonywał oceny zaskarżonego wyroku w innych od podniesionych w tej skardze zarzutów, aspektach. Nie oznacza to jednak, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobligowany ponownie rozpoznać skargę wyłącznie w takim zakresie, jaki wynikał ze skargi kasacyjnej, z tym, iż niewątpliwie jest związany w myśl art. 153 ppsa oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.