I SA/Wa 1044/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Monika Nowicka Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...]września 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii o likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...]Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. 3. zasądza na rzecz Gminy W. od Ministra Edukacji Narodowej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. I SA/WA 1044/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r, nr [...] Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymał w mocy postanowienie [...]Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] wyrażające negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w M. z dniem [...] sierpnia 2004 r. przez Radę Gminy W. Organ w uzasadnieniu postanowienia podniósł, że [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] wyraził negatywną opinię w sprawie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej w M. z dniem [...] sierpnia 2004 r., a mianowicie w opinii wskazał, że Szkoła Podstawowa w M. funkcjonuje w budynku z dużymi salami lekcyjnymi, korytarzami przystosowanymi do prowadzenia zajęć gimnastycznych, posiada salę komputerową, bibliotekę i stołówkę. Wyposażona jest w niezbędny sprzęt i pomoce dydaktyczne. Prognozy demograficzne na następne cztery lata wskazują na niewielką tendencję wzrostu liczby uczniów z 62 w roku szkolnym 2003/2004 do 71 w roku szkolnym 2006/2007. Biblioteka szkolna udostępnia swoje zbiory również uczniom szkół średnich i mieszkańcom okolicznych miejscowości. W szkole organizowane są dodatkowe nieodpłatne zajęcia zgodne z zainteresowaniami uczniów. Ponadto pomieszczenia szkolne udostępniane są na działalność kulturalną, organizację zebrań, szkoleń i spotkań towarzyskich. Rodzice uczniów oraz mieszkańcy wsi zdecydowanie protestują przeciwko likwidacji szkoły, która oprócz funkcji oświatowej spełnia rolę ośrodka kultury. Wójt Gminy W. pismem z dnia 2 kwietnia 2004 r. wniósł zażalenie na postanowienie [...] Kuratora Oświaty, w którym podniósł problem ekonomiczny i demograficzny sytuacji oświatowej na terenie Gminy W., wskazując jednocześnie, że Gmina zaproponowała przejęcie uczniów z planowanej do likwidacji Szkoły Podstawowej w M. przez Szkołę Podstawową w S. i Szkołę Podstawową w W., określając obwody tych szkól dla poszczególnych miejscowości. Rozpoznawszy zażalenie, Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko organ drugiej instancji powołał się na argumentację przedstawioną w opinii [...] Kuratora Oświaty oraz dodatkowo wskazał, że zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w M. przez Gminę W. wynika z powodów ekonomicznych. Gmina chce zmniejszyć koszt utrzymania szkół na swoim terenie pomimo otrzymywania subwencji oświatowej. Czynnik ekonomiczny nie może być jedyną racjonalną przesłanką zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w M. przy jednoczesnym braku akceptacji społecznej, a wręcz dużym protestem rodziców uczniów i nauczycieli. Sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, tak więc sprawa niezadowolenia społecznego mieszkańców nie powinna być elementem obojętnym dla gminy. Problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców wymaga uzgodnień najlepiej na drodze negocjacji z przedstawicielami zainteresowanych stron. Z powyższych względów Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie znalazł dostatecznych podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia [...] Kuratora Oświaty i podzielił jego argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gminy W., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz brak uzasadnienia prawnego, 2) naruszenie zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych poprzez wyrażenie opinii negatywnej, pomimo uprzedniej pozytywnej opinii organu I instancji w tym zakresie, 3) naruszenie art. 5 ust. 5, art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nieuzasadnione zakwestionowanie zasady samodzielności i odpowiedzialności skarżącego przy prowadzeniu działalności oświatowej z dochodów własnych gminy, 4) naruszenie art. 11 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uwzględnienie partykularnych interesów tylko niektórych mieszkańców Gminy W., 5) naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez nieuwzględnienie rzeczowych argumentów przedstawianych przez skarżącego, co do dogodnej możliwości kontynuowania nauki przez uczniów szkoły objętych zamiarem likwidacji, 6) utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji jedynie w celu uniknięcia odpowiedzialności odszkodowawczej, przewidzianej w art. 417 i następnych k.c, spowodowanej rażącym naruszeniem terminu do rozpatrzenia odwołania. Na rozprawie w dniu [...] października 2005 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy pismo strony z dnia 13 października 2005 r., informujące, że wobec braku sprzeciwu ze strony [...] Kuratora Oświaty Szkoła Podstawowa w M. została zlikwidowania ze skutkiem na dzień [...] sierpnia 2005 r. Do pisma została załączona m.in. kopia pisma [...] Kuratora Oświaty pozytywnie opiniującego projekt planu sieci szkół podstawowych na terenie Gminy W., uwzględniający fakt likwidacji z dniem [...] sierpnia 2005 r. szkoły w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 października 2005 r. sygn. akt I S.A./WA 1852/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii o likwidacji szkoły, umorzył postępowanie sądowe. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn niż wymienione pkt. 2 i 3 tego paragrafu stało się bezprzedmiotowe. Skoro w sprawie niniejszej zostało bezspornie wykazane, że Szkoła Podstawowa w M. została skutecznie zlikwidowana z dniem [...] sierpnia 2005 r., to przestał istnieć jeden z elementów stosunku administracyjnoprawnego stanowiący przedmiot zaskarżenia i warunkujący merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2005 r. złożyła Gmina W. zaskarżając je w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że likwidacja Szkoły Podstawowej w M., dokonana z dniem [...] sierpnia 2005 r. po przeprowadzeniu procedury likwidacyjnej przewidzianej wart. 59 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wszczętej w lutym 2005 r., wywołuje skutki w odniesieniu do procedury likwidacyjnej z 2004 r., będącej przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na tej podstawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie I OSK 206/05 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Tryb i przesłanki likwidacji szkoły publicznej reguluje art. 59 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Według art. 59 ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty, jedną z przesłanek, od spełnienia której uzależniona jest dopuszczalność likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego jest: uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Art. 59 ust. 2b powołanej ustawy o systemie oświaty normuje formę prawną wyrażenia opinii oraz prawo zaskarżenia. Opinia kuratora oświaty wyrażona jest w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie w sprawie likwidacji szkoły publicznej wchodzi do obrotu prawnego i ma znaczenie prawne dla zgodnego z prawem podjęcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały o likwidacji szkoły (art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty). Postanowienie obowiązuje w obrocie prawnym dopóty, dopóki nie zostanie z tego obrotu wyeliminowane w trybie dopuszczonym prawem. Ma, zatem ono moc obowiązującą, co powoduje, że rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny nie jest bezprzedmiotowe. Dla skutecznego podjęcia uchwały o likwidacji szkoły publicznej rozpoznanie skargi nie było bezprzedmiotowe, niezależnie od tego czy chodziło o likwidację szkoły w 2004 r., czy 2005 r. W zaskarżonym postanowieniu Sąd dokonał wadliwej oceny znaczenia projektu planu sieci szkół podstawowych na terenie Gminy W., uwzględniający fakt likwidacji z dniem [...] sierpnia 2005 r. szkoły w M. Dla skutecznego zlikwidowania szkoły publicznej obligatoryjnie obowiązuje tryb unormowany wart. 59 ust. l, ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty. Sąd nie uwzględnił zatem, że Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w sprawie likwidacji z dniem [...] sierpnia 2005 r. Szkoły Podstawowej w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 718/05 oddalił skargę Gminy W. na to rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie prawnej Sąd przyjął stanowisko, że negatywna opinia kuratora oświaty o likwidacji szkoły uchyla domniemanie z art. 89 ust. 2a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 190 powołanej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, iż w roku 2005 Gmina W. wszczęła od nowa procedurę zmierzającą do likwidacji Szkoły Podstawowej w M. Ponownie zawiadomiła [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji szkoły tym razem z dniem [...] sierpnia 2005 roku oraz zwróciła się o uzyskanie jego pozytywnej opinii. Opinia kuratora oświaty jest stanowiskiem zawartym w trybie art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Kurator oświaty powinien stosownie do powołanego przepisu zająć stanowisko w terminie 14 dni poprzez wyrażenie pozytywnej lub negatywnej opinii. Jest to termin instrukcyjny, co oznacza, że jeżeli kurator oświaty nie zajmie stanowiska w sprawie to opinię uważa się za przyjętą w brzmieniu wskazanym przez jednostkę samorządu terytorialnego z upływem 14 dniowego terminu. Skutkiem niezajęcia stanowiska jest domniemanie wydania opinii pozytywnej przez kuratora oświaty, które jednak obowiązuje do czasu zajęcia przez kuratora oświaty stanowiska w sprawie. Ponadto [...] Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował projekt planu sieci szkół podstawowych na terenie Gminy W. uwzględniający fakt likwidacji z dniem [...] sierpnia 2005 r. szkoły w M., co spowodowało, że Rada Gminy W. podjęła uchwałę w dniu [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w sprawie likwidacji z dniem [...] sierpnia 2005 r. Szkoły Podstawowej w M. Należy zatem mieć na uwadze, że w obrocie prawnym pozostają postanowienia organów administracji wydane w 2004 r. odnoszące się do zamiarów likwidacyjnych szkoły, które miały być zrealizowane w 2004 r. Są to postanowienie z dnia [...] września 2004 r, nr [...] Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]. Postanowienia te pozostają w obrocie prawnym dopóki nie zostaną z tego obrotu wyeliminowane w trybie dopuszczonym prawem. Mają zatem moc obowiązującą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny negatywna opinia kuratora oświaty o likwidacji szkoły uchyla domniemanie z art. 89 ust. 2a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wobec tego mamy do czynienia z sytuacją, gdy w obrocie prawnym pozostają powołane wyżej postanowienia negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w M. z dniem [...] sierpnia 2004 r. oraz rozstrzygnięcie [...] Kuratora Oświaty, który pozytywnie zaopiniował projekt planu sieci szkół podstawowych na terenie Gminy W. uwzględniający fakt likwidacji Szkoły Podstawowej w M. z dniem [...] sierpnia 2005 r. Zatem w obrocie prawnym pozostają sprzeczne ze sobą opinie. Ta sprzeczność powoduje konieczność uchylenia obu zaskarżonych postanowień i konieczność ponownego zajęcia stanowiska przez kuratora oświaty, gdyż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny istnienie w obrocie negatywnej opinii kuratora oświaty uchyliło domniemanie wynikające z art. 89 ust. 2a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a pozytywna opinia [...] Kuratora Oświaty w sprawie projektu planu sieci szkół podstawowych na terenie Gminy W. wskazuje na zmianę stanowiska kuratora oświaty na pozytywną w kwestii likwidacji szkoły w M. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c, art. 152 i 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.