II SA/Po 1166/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr./ Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E.Brychcy /-/ A.Zieliński /-/ M.Gorecka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez D. i K.P. zadaszenia nad częścią podwórka na działce o nr geodezyjnym [...]położonej w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2005 r. stwierdzono, że na działce będącej własnością wyżej wymienionych nie ma wiaty będącej przedmiotem postępowania administracyjnego i objętej decyzją nakazująca jej rozbiórkę. Właściciele działki wykonali natomiast zadaszenie nad podwórzem o wymiarach 2,3 m x 9 m - przymocowane do znajdującej się w odległości 4 m od granicy z działką P. W. ściany szczytowej istniejącego budynku letniskowego. Zadaszenie posiada konstrukcję drewnianą, pokryte jest blachą dachówkową i zamocowane jest do ściany bocznej za pomocą zastrzałów drewnianych. Organ podkreślił, że wykonanie zadaszenia nie było wykonywaniem robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016). Wykonane zadaszenie nie jest bowiem budową zdefiniowaną w art. 3 pkt 6 ustawy, ponieważ nie jest wykonywaniem obiektu budowlanego, t.j. budynku (trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundament i dach), budowli i obiektu małej architektury, nie jest odbudową czy nadbudową obiektu budowlanego, nie jest również rozbudową, gdyż nie ulegają zmianie podstawowe parametry istniejącego budynku letniskowego (powierzchnia zabudowy i użytkowa, kubatura, wysokość budynku). Przedmiotowe zadaszenie nie stanowi robót budowlanych z uwagi na to, że nie jest też przebudową, montażem, remontem, czy rozbiórką. Wykonane zadaszenie nie może być traktowane jako zbliżenie budynku na 1,7 m od granicy działek, bowiem zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r. ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy o odległościach dotyczą budynków i ich ścian (k. 8 akt administracyjnych pierwszej instancji). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P. W. i D. W., którzy podnieśli, że D. i K.P. przed 7 laty samowolnie wybudowali wiatę garażową na przedmiotowej działce, która graniczyła z działką odwołujących się. Organy administracji nakazały rozbiórkę tej wiaty, a P. w jej miejsce wybudowali zadaszenie odsunięte od granicy o 1,70 m. Zdaniem odwołujących się dodanie do budynku zadaszenia jest jego rozbudową. Jest to budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i należy do kategorii robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Odwołujący podkreślili też, iż funkcja zadaszenia będzie taka sama, jak wcześniej pobudowanej wiaty (k. 99 -100 akt administracyjnych drugiej instancji). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, iż przedmiotowe zadaszenie nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego nie doszło także do rozbudowy budynku. Zadaszenie nie jest obiektem budowlanym, dla którego zasady projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki kształtuje Prawo budowlane czy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) Nie jest ono także wiatą. Zadaszenie opiera się na zastrzałach drewnianych przymocowanych do ścian budynku i nie jest wsparte na słupach, czy murkach połączonych z gruntem. Stanowi ono urządzenie, dla którego nie mają zastosowania przepisy w/w rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego podnoszona przez odwołujących kwestia wiaty, która posadowiona była w miejscu, na którym jest zadaszenie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem postępowanie w tym przedmiocie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. (k. 108 akt administracyjnych). Skargę na powyższą decyzję wniósł P. W. , który podniósł, iż przy budowie zadaszenia wykorzystano do wspierania elementów nierozebrane 4 słupy wiaty (w stosunku do której wcześniej orzeczono rozbiórkę) stojące na granicy. Dopiero po wykonaniu dachu słupy rozebrano i w taki sposób skarżący wykonali ciążący na nich obowiązek rozbiórki. Teren pod zadaszeniem pełni taką samą funkcję, jaką pełniła stojąca tam wcześniej wiata - to jest służy postojowi samochodów. Zdaniem skarżącego przedmiotowa konstrukcja nie została poddana analizie § 12 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to przepis przewiduje, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki o więcej niż 80 cm, natomiast części budynku, balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,30 m. Zdaniem skarżących świadczy to o dbałości ustawodawcy o zasady dozwolonych zbliżeń do granic dla okapów i części budynku, a konstrukcja dachu spowodowała takie zbliżenie. Skarżący podkreślili, że konstrukcja nie może samodzielnie istnieć, powstała w wyniku robót budowlanych i do jej wykonania konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji i podniósł, że zadaszenie nie jest żądnym z elementów wymienionych w § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a jej realizacja nie stanowiła przebudowy. Nie uległy zmianie parametry użytkowe czy techniczne istniejącego budynku (k. 13 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd bada zaskarżone decyzje z punktu widzenia legalności, a w omawianej sprawie doszło do naruszenia prawa. Zarzuty skargi są zasadne. Otóż stosownie do treści art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Artykuł 3 ust.1 pkt 6 Prawa budowlanego wskazuje, że budową jest m.in. rozbudowa obiektu budowlanego. W omawianej sprawie należało więc rozstrzygnąć zagadnienie wstępne sprowadzające się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: "Czy wykonanie zadaszenia jest rozbudową ?" Dając pierwszeństwo wykładni językowej - słowo: "rozbudowa" oznacza dobudowywanie nowych obiektów albo nowych elementów {Nowy słownik poprawnej polszczyzny PWN Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.), a także powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego; dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów (Słownik języka polskiego PWN Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.). To prowadzi do konkluzji, iż dobudowanie przedmiotowego zadaszenia przymocowanego do ściany szczytowej istniejącego budynku letniskowego , a więc zadaszenia nie mogącego istnieć bez tego budynku jest dobudowaniem do niego nowego elementu , a więc są to roboty budowlane. Tymczasem organ odwoławczy wskazał, że rozbudowa, to powiększenie budynku w poziomie i powoduje zwiększenie kubatury obiektu i jego powierzchni (dalsze rozważania organu są konsekwencją tej tezy). Twierdzenie organu jest nieuprawnione. W tym miejscu należy podkreślić, iż doktryna a także orzecznictwo odwoływały się do definicji słownikowej. Otóż w komentarzu do Prawa budowlanego autorstwa Zdzisława Kostki (Prawo budowlane. Komentarz. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia kadr Sp. z o.o. Gdańsk 2005,s. 15), stwierdza się : "W orzecznictwie podkreśla się, że brak legalnych definicji pojęcia "odbudowa", "rozbudowa" oraz "przebudowa" każe poszukiwać ich znaczenia na gruncie języka powszechnego, gdzie pojęcie "odbudowa" oznacza niewątpliwie najwęższy zakres "nowości" w sensie konstrukcyjnym (budowlanym), bowiem jest to w istocie doprowadzenie do stanu poprzedniego w sensie konstrukcji, wyglądu zewnętrznego i funkcjonalnego przeznaczenia budynku, tyle, że "w poprawionej wersji". Pojęcie "przebudowa" i "rozbudowa" oznaczają natomiast szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., II SA/Lu 892/00, niepublikowany). Warto przy tym zaznaczyć, iż od 25 września 2005r. istnieje już definicja legalna pojęcia "przebudowa" wprowadzona do omawianej ustawy jako pkt "7a" w art.3 ustawą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). W rozumieniu tego przepisu przebudowa dotyczy jednak wyłącznie istniejącego obiektu budowlanego i prowadzi do zmiany jego układu funkcjonalnego. Nie powoduje jednak powstania nowej części obiektu . Tym samym należy wykluczyć w omawianej sprawie, że wybudowanie zadaszenia było przebudową. Także trzeba wykluczyć, że wybudowanie przedmiotowego zadaszenia jest przebudową. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, że "przebudowa" - to zmiana układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i uzupełniających, np. związana ze zmianą sposobu użytkowania obiektu ( NSA, 4.10.2002, SA/Bk 855/02, niepubl.), a zatem chodzi np. o wykonanie ścian działowych, likwidację ścian działowych, która zwiększy powierzchnię użytkową, wykonanie dodatkowych otworów okiennych. Reasumując należało uznać, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową rozumianą jako dobudowanie nowych elementów - o czym mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Nadto ustawodawca w art. 29 omawianej ustawy wskazał, że robotami budowlanymi jest także: * docieplenie budynków (art. 29 ust. 2 pkt 4) * utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5), * instalowanie tablic reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6)-, powołany wcześniej komentarz Z. Kostki, s. 77) - "dotyczy także instalowania tablic na budynkach" * instalowanie krat na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14) * instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15) Zatem z zestawienia art. 3 pkt 6 i art. 29 ust. 2 należy wywieść wniosek, iż skoro do robót budowlanych zaliczono instalację reklamy /krat/ urządzeń (co jest dodaniem nowych elementów) - to tym bardziej do robót budowlanych trzeba zaliczyć postawienie dużego zadaszenia . Przeciwny wniosek prowadziłby do konstatacji, że przepisy (art. 3 i 29) są niespójne w tym zakresie. Dodatkowo należy odnieść do przepisów wykonawczych omawianej ustawy. Stosownie do treści § 12 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz.U. z 2002 Nr 75, poz. 690 ze zm.), jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z kolei ust. 5 powołanego wyżej paragrafu stanowi, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. Użycie w ust. 5 § 12 rozporządzenia sformułowania: " takie jak ..." oznacza to, że wymieniony katalog nie jest katalogiem pełnym, a skoro tak, to istnieją też inne części budynku, niewymienione wprost w tym przepisie, które nie mogą pomniejszać odległości o więcej niż 1,3 m . Zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było rozważenie, czy przedmiotowe zadaszenie należy do wymienionej kategorii Takich rozważań jednak nie poczyniono, przez co doszło do naruszenia prawa (7, 77, 107 k.p.a.), co niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W wykładni prawa obowiązuje bowiem zasada - zakaz wykładni "per non est"- nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne - (Lech Morawski - Wykładnia w orzecznictwie sądów - Komentarz, Toruń 2002, s. 150). Skoro okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać podanej w rozporządzeniu odległości, to tym bardziej zadaszenie, które jest z natury rzeczy większe niż okap (i gzyms) nie może pomniejszać tej odległości Jedną z zasad wykładni prawa, którą w świetle powyższych rozważań należy przytoczyć, jest zasada mówiąca, iż "należy odrzucić taką interpretację przepisu, która prowadzi do absurdalnych lub niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji" ( por. Morawski - s. 222). Przyjmując, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej a także takie części budynku jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie, rampy, zaś ten zapis nie odnosi się do przedmiotowego zadaszenia mocowanego na ścianie szczytowej budynku - to takie rozumowanie powodowałoby w istocie do absurdalnych i niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji, w tym naruszenia zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Interpretując bowiem normę prawną należy brać pod uwagę konsekwencje społeczne i ekonomiczne do jakich prowadzić będzie określona interpretacja i wybrać taką interpretację, która prowadzi do konsekwencji najbardziej korzystnych. Przyzwolenie na budowanie dowolnych zadaszeń bez jakiejkolwiek kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego jest społecznie nieuzasadnione . Budowa takiego zadaszenia, jak w omawianej sprawie wymaga większej wiedzy technicznej i nie można pozwolić, żeby kwestia ta pozostawała poza nadzorem. Uznając, iż twierdzenie wyprowadzone przez organy obydwu instancji o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przedmiotowego zadaszenia jest nieuprawnione bowiem w niniejszej sprawie należało przyjąć, iż koniecznym było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - należało orzec jak w sentencji. Obecnie organ nadzoru budowlanego , biorąc pod uwagę , że w omawianej sprawie doszło do samowoli budowlanej, obowiązany będzie zastosować przewidziane Prawem budowlanym procedury. /-/ E.Brychcy /-/ A.Zieliński /-/ M.Gorecka MK