III SA/Kr 434/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Tadeusz Wołek AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J.Z., S. S. - Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe "[...]" na uchwałę Rady Gminy w Ł. z dnia 29 czerwca 2005 r. nr XXVI/196/05 przedmiocie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie Gminy Ł. skargę oddala Rada Gminy Łapanów w dniu 29 czerwca 2005 r. uchwałą Nr XXVI/196/05 w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie gminy Ł., ustaliła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy - dni i godziny otwarcia oraz zamykania placówek handlu detalicznego oraz zakładów gastronomicznych na terenie Gminy Ł., w ten sposób, że placówki handlu detalicznego najwcześniej mogą być otwierane o godz. 5°° a zamykane najpóźniej o godz. 22°°; zakłady gastronomiczne prowadzące działalność rozrywkową mogą być otwierane najwcześniej o godz. 10°° a zamykane w soboty o godz. 2°° dnia następnego, a w pozostałe dni o godz. 24°°. Pozostałe zakłady gastronomiczne mogą być otwierane najwcześniej o godz. 6°° a zamykane najpóźniej o godz. 24°°. Wprowadzono tą uchwałą zwolnienie od przestrzegania godzin zamykania i otwierania wszystkich zakładów gastronomicznych w dniach, w których w zakładach organizowane są wesela, studniówki, zabawy sylwestrowe i andrzejkowe. Uchwała ta weszła w życie z dniem 1 grudnia 2005 r. po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (Dz. Urzęd. Woj. Małopolskiego Nr 608, poz. 4175). Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. (data wpływu) J. Z. oraz S. S. wezwali, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Radę Gminy Ł. od usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zapisu § 2 ust. 1 pkt c uchwały z dnia 29 czerwca 2005 r. Nr XXVI/196/05, określającego dni i godziny otwarcia i zamykania zakładów gastronomicznych prowadzących działalność rozrywkową. Rada Gminy Ł. uchwałą Nr XXXIII/244/06 z dnia [...] lutego 2006 r. odrzuciła wniesione dnia [...] lutego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała ta została doręczona skarżącym w dniu [...] marca 2006 r. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2006 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt c uchwały Rady Gminy Ł. z dnia 29 czerwca 2005 r. Nr XXVI/196/05 w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie gminy Ł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała ta narusza prawo i uzasadniony interes skarżących, § 2 ust. 1 pkt c uchwały z dnia 29 czerwca 2005 r. nie jest zgodny z art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zawierającym zasadę swobody działalności gospodarczej. Ewidentnym naruszeniem swobody działalności gospodarczej jest rygorystyczne i niczym nie uzasadnione skrócenie godzin zamykania lokali gastronomicznych prowadzących działalność rozrywkową. Takie ograniczenie jest możliwe tylko w drodze ustawy, a nie uchwały. Skarżący wskazali, iż podjęcie uchwały z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych na terenie gminy Łapanów nie jest uzasadnione żadnym ważnym interesem publicznym, skoro nigdy nie było skarg na dyskoteki organizowane przez skarżących. Ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej do godz. 2°° w nocy z soboty na niedzielę i w pozostałe dni do godz. 24°° doprowadzi zaś do likwidacji ich działalności gospodarczej. Skarżący uzyskali bowiem zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej bez ograniczeń. Dyskoteka ze swojej istoty jest lokalem nocnym, zapełniającym się ok. godz. 23°°. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia art. 116 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nakładającego na gminy jako jednostki samorządu terytorialnego kompetencje do realizowania zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Zaskarżona uchwała z dnia 29 czerwca 2005 r. narusza potrzeby wspólnoty samorządowej i jest i zgodna jedynie z wybiórczą opinią niektórych środowisk. Tym samym skarżący wywodzą, iż naruszono zasadę równości wobec prawa i proporcjonalności, a także regułę zdrowego rozsądku. W ocenie skarżących w przypadku, gdyby zamiarem Rady Gminy była minimalizacja godzin sprzedaży alkoholu, nie mogło to spowodować ograniczenia w prowadzeniu działalności rozrywkowej. Nie ma bowiem żadnego związku przyczynowego między godzinami zamknięcia lokali rozrywkowych zakłócaniem porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zaskarżona uchwała narusza interes skarżących również dlatego, że jako jedyni prowadzą stałą działalność rozrywkową w Ł. Rada Gminy w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosząc, iż skarżący nie zachowali terminu wynikającego z art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a to dlatego, że uchwała z dnia 29 czerwca 2005 r. Nr XXVI/196/05 weszła w życie z dniem [...] grudnia 2005 r., a skarżący zwrócili się z wezwaniem dnia [...] lutego 2006 r. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego i nie narusza interesu prawnego skarżących. Podstawę do wydania uchwały Nr XXVI/196/05 stanowi art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, który upoważnia gminy do generalnego określenia godzin zamknięcia i otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Podjęcie w tym zakresie uchwały stanowi wyłączną kompetencję rady gminy. a rozprawie skarżący podtrzymali swoje stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest właściwy miejscowo do rozpatrywania tej sprawy, ponieważ Gmina Ł. znajduje się w Powiecie [...] w Województwie [...]. Skarżący skargę wnieśli w terminie i skarga ta została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zarzuty zwarte w skardze nie są uzasadnione. Zgodnie z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r. Nr 24, poz. 142 ze zm.), dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Powołany artykuł stanowi upoważnienie ustawowe do określenia przez organ uchwałodawczy gminy, w drodze aktu prawa miejscowego, dni i godzin otwierania oraz zamykania zakładów gastronomicznych. Kompetencja dla rady gminy do podjęcia w tym zakresie uchwały wynika zaś z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ponieważ w zakresie ustalania dni i godzin otwierania oraz zamykania zakładów gastronomicznych ustawy nie zawierają odmiennych regulacji (przywołany art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy posługuje się ogólnym sformułowaniem "gmina"), stąd właściwym organem do wydania aktu prawa miejscowego będącego przedmiotem skargi jest rada gminy. Prawo określania dni i godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych (analogicznie placówek handlu detalicznego) stanowi przede wszystkim przyznaną gminom sferę ich samodzielności, wykonywanej w granicach zakreślonych w akcie normatywnym rangi ustawowej. Niewątpliwie w każdym przypadku skorzystania przez organ gminy z uprawnienia określonego w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, ma miejsce ograniczenie przedsiębiorców w zakresie prowadzenia przez nich działalności. Każde bowiem ustalenie godzin otwierania i zamykania placówek handlu czy zakładów gastronomicznych jest ograniczeniem dla swobodnego wykonywania działalności gospodarczej. Tym niemniej należy wskazać, że swoboda wykonywania działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Każda taka działalność powinna uwzględniać obowiązujący porządek prawny, a częścią porządku prawnego są uchwały podejmowane na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. W odniesieniu do ustalania godzin zamykania i otwierania zakładów gastronomicznych ustawodawca ograniczył wolność prowadzenia działalności gospodarczej i przyznał prymat sferze samodzielności gmin, wyposażając je w kompetencję do ustalania dni i godzin otwierania i zamykania tego typu placówek. W zakresie objętym niniejszą sprawą prymat samodzielności gminy jest również akcentowany w orzecznictwie sądowym. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 12.02.1996 r., sygn. akt SA/Ka 1234/95, opub. w Wokanda 1996/6/35 wskazał, iż ustawodawca dlatego nie ograniczył w przedmiotowym zakresie samodzielności gmin, ponieważ to samorząd terytorialny daje gwarancję podejmowania uchwał zgodnie z potrzebami i interesami miejscowymi. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Naruszenie tej zasady może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Podmiotowe ograniczenie wolności działalności gospodarczej polega na ograniczeniu w drodze aktu poza ustawowego prowadzenia danej działalności gospodarczej do wyraźnie określonego kręgu przedsiębiorców. Ograniczenie przedmiotowe dotyczy zaś ograniczenia zakresu (przedmiotu) wykonywanej działalności gospodarczej. Żaden z tych aspektów naruszenia zasady wolności działalności gospodarczej nie został naruszony w niniejszej sprawie. § 2 ust. 1 pkt c uchwały Rady Gminy Ł. z dnia 29 czerwca 2005 r. Nr XXVI/196/05 ani nie ogranicza prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług rozrywkowych do określonej kategorii podmiotów, ani też nie zakazuje takiej działalności gospodarczej. Wolność wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej mieści w sobie również aspekt "ilościowy", związany ze swobodą określenia intensywności prowadzonej działalności. Intensywność wykonywania działalności gospodarczej, polegającej na prowadzeniu zakładu gastronomicznego wraz z działalnością rozrywkowa niewątpliwie jest uzależniona od godzin otwierania i zamykania tego typu zakładów. Jednakże i w tym zakresie powołany artykuł 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie został naruszony, ponieważ odsyła on do ustaw w zakresie ograniczenia tej sfery wolności działalności gospodarczej i takim ustawowym ograniczeniem jest treść art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Nie znajduje uzasadnienia podnoszony w skardze zarzut naruszenia w tej sprawie przez stronę przeciwną konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znaczeniem zasady równości, jej treść sprowadza się do nakazu równego traktowania podmiotów wykazujących takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Tym samym podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną, mają być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (tak orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 1995 r, sygn. akt K. 17/95, opub. w OTK ZU nr 3/1995, póz. 18, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt K. 22/97, opub. w OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Naruszenie tej zasady miałyby miejsce w przedmiotowej sprawie tylko wówczas, gdyby uchwała Rady Gminy w Ł. z dnia 29.06.2005 r. Nr XXVI/196/05 odmiennie traktowała adresatów tej uchwały, posiadających określoną cechę wspólną. Uchwała ta zaś jednolicie traktuje wszystkich przedsiębiorców wykonujących działalność w zakresie prowadzenia zakładów gastronomicznych z usługami rozrywkowymi. Przedsiębiorcy prowadzący działalność w tym zakresie działalności są traktowani jednakowo. Nie znajduje również uzasadnienia podniesione w skardze naruszenie zasady proporcjonalności. Zasada proporcjonalności obejmuje takie sytuacje, w których ma miejsce konflikt co najmniej dwóch wartości prawnie chronionych. Z treści skargi wynika, że § 2 ust. 1 lit. c zaskarżonej uchwały naruszyła dobro skarżących przejawiające się w umożliwieniu im uzyskiwania dochodów z prowadzenia zakładu gastronomicznego (dyskoteki). Skarżący wprost bowiem wskazują, iż ograniczenie godzin zamykania takich lokali do 24°° a w soboty do godz. 2°° po północy, spowoduje stratę finansową z tak prowadzonej działalności gospodarczej. Tym samym należy wskazać, iż w ocenie skarżących naruszonym dobrem (wartością) jest swoistą gwarancja uzyskania zysku (dochodu) z prowadzonej działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podziela tego poglądu i stoi na stanowisku, iż opłacalność bądź zysk traktowany jako gwarancja jego uzyskania nie jest w tej sprawie wartością konstytucyjnie lub chociażby ustawowo chronioną. Istotą każdej działalności gospodarczej jest jej prowadzenie w celach zarobkowych, co nie jest równoznaczne z gwarancją uzyskania dochodu. Tym samym przedsiębiorcy nie przysługuje od kogokolwiek roszczenie o uzyskanie określonej wysokości zysku lub chociażby jakiegokolwiek zysku. Zysk jest zamiarem działania przedsiębiorcy, podlegający regułom tzw. "gry rynkowej" i każdy przedsiębiorca rozpoczynający bądź prowadzący działalność gospodarczą musi ponosić ryzyko braku osiągnięcia zysku. W tej sprawie uzyskanie zysku może być jedynie interpretowane jako ich interes faktyczny, ale nie interes prawny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego § 2 ust. 1 pkt c uchwały Rady Gminy w Ł. z dnia 29 czerwca 2005 r. Nr XXVI/196/05 nie wprowadza ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości i nie narusza proporcji pomiędzy stopniem naruszenia wolności działalności gospodarczej a rangą interesu publicznego (przejawiającego się w ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa), który w ten sposób podlega ochronie. Ustalenie godzin zamykania zakładów gastronomicznych prowadzących działalność rozrywkową do godz. 24°° i w soboty do godz. 2°° stanowi odpowiednie wyważenie interesów przedsiębiorców i ochrony interesu publicznego. Nie jest również zasadny zarzut skarżących co do naruszenia art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (błędnie podanego w skardze jako art. 116 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Artykuł ten stanowi wskazówkę kierowaną do ustawodawcy w zakresie dokonywania podziału zadań własnych i zadań zleconych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten zawiera domniemanie traktowania jako zadań własnych jednostek samorządu tych zadań, które będąc zadaniami publicznymi służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. W tej sprawie o naruszeniu tego artykułu przez Radę Gminy w Ł. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby organ ten nie wykonywał zadań własnych, nałożonych na gminy w drodze ustaw. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie. Rekapitulując należy wskazać, że w tej sprawie Rada Gminy Ł. nie naruszyła ani uprawnienia, ani interesu prawnego skarżących. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ z w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.