IV SA/Wa 763/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. B., A. S., J. S. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia - oddala skargę - Minister Edukacji i Nauki zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2005r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia [...] grudnia 1972r. stwierdzającego - na podstawie art. 17 pkt 2 lit b. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37) - przejście z mocy prawa z dniem 8 marca 1958r. na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], stanowiącej własność J. S., A. S., K. T. S. i T. M. W uzasadnieniu aktu organ wskazał, iż w stosunku do opisanego wyżej orzeczenia nie zachodzą przesłanki z art. 156 K.p.a., zatem nie było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W stosunku do nieruchomości usytuowanej przy ul. [...], w K., zachodziły podstawy określone w art. 17 pkt 2 lit. b powołanej ustawy warunkujące przejście z mocy prawa z dniem 8 marca 1958r. tego mienia na własność Państwa. Bezsporna w sprawie była okoliczność, że osoby uprawnione utraciły władanie nieruchomością przed 31 grudnia 1954r. i w dniu wejścia w życie cytowanej ustawy, tj. 8 marca 1958r. nieruchomość ta pozostawała w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej - Państwowego Domu Dziecka w K. Dalej organ wskazał, iż wykładni art. 17 pkt 2 lit. b ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych jej przepisów. Zaś po wnikliwej analizie wszystkich przepisów należy stwierdzić, iż przepis ów formułuje samodzielną przesłankę warunkującą przejście mienia na własność Państwa. Pojęcie "inne mienie" w nim użyte, nie może być interpretowane zawężająco, a mianowicie obejmować swoim zakresem tylko maszyny i urządzenia oraz materiały do produkcji, a więc mienie związane wyłącznie z działalnością przedsiębiorstwa, które zostało objęte przymusowym zarządem państwowym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. nr 11, poz. 37, ze zm.), bądź zarządem ustanowionym na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 1947r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz.U. nr 52, poz. 271). W ocenie organu przepisy omawianej ustawy nie stosuje się wyłącznie do przedsiębiorstw i innego mienia związanego z przedsiębiorstwem, które były wcześniej objęte przymusowym zarządem państwowym ustanowionym na podstawie wspomnianego dekretu. Taka interpretacja podważałaby zasadę racjonalnego działania ustawodawcy, albowiem oznaczałaby, że kwestię przedsiębiorstw uregulował on w jednym akcie dwukrotnie, tj. w art. 2, a następnie w art. 17. Nadto, za interpretacją przyjętą przez organ przemawia treść art. 19 powołanej ustawy. Przepis ten przyznaje właścicielowi prawo do odszkodowania, jeżeli na podstawie ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, doszło do przejścia na własność Państwa domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą. Na poparcie zajmowanego stanowiska organ powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 12 września 1973r., III CZP 46/76 i z dnia 8 grudnia 1987r., III CZP 47/87. Ostatecznie stwierdził, że art. 17 ust. 2 lit. b ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym odnosił się do każdego mienia, jeżeli władanie nad nim osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954r. oraz w dniu 8 marca 1958r. (wejścia w życie cytowanej ustawy) mienie to pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Nadto, Minister Edukacji i Nauki podkreślił, iż wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2005r. nie kierował się partykularnym interesem grupy nauczycieli zamieszkujących obecnie w budynku przy ul [...]w K., którzy chcą nabyć od gminy zajmowane przez siebie mieszkania. W decyzji wskazał na ten fakt wyłącznie prezentując dokonane w toku przeprowadzonego postępowania ustalenia stanu faktycznego dotyczącego spornej nieruchomości, natomiast nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. A. B., A. S. i J. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2006r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia [...] grudnia 1972r. Zaprzeczyli twierdzeniom organu, iż w stosunku do kwestionowanej orzeczenia w trybie nadzwyczajnym nie zachodzą przesłanki nieważnościowe. Ich zdaniem Minister oparł swoje twierdzenie na dokonanej, wbrew obowiązującemu w doktrynie zdaniu judykatury oraz pozbawionej logiki wykładni, przepisów ustawy. Ustawa o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym dotyczyła mienia pozostającego pod zarządem państwowym w dniu wejścia jej w życie. Oznacza to, iż nie mogła objąć swym działaniem nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], gdyż nieruchomość ta nigdy nie była pod zarządem państwowym. Władztwo nad nią osoby uprawnione utraciły (a właściwie zostały mienia tego pozbawione) do dnia 31 grudnia 1954r. na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Zdaniem skarżących władanie państwowych jednostek organizacyjnych winno opierać się na tytule prawnym, jakim był np. zarząd państwowy. Samo faktyczne władanie przedsiębiorstwem czy związanym z nim mieniem nie mogło upoważniać do zastosowania przepisów ustawy z 1958r., a tym samym zmierzać do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, to jest bezprawnego przejęcia własności nieruchomości. Ustawa z 1958r. w swoim założeniu dotyczyła wyłącznie uregulowania stanu prawnego przedsiębiorstw i mienia z takimi przedsiębiorstwami związanego trojakiego rodzaju, mianowicie: przejętych na podstawie dekretu z 1918r., objętych w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z 4 lipca 1947r. o planowanej gospodarce energetycznej oraz tych, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954r. i które w dniu wejścia w życie ustawy pozostawały w faktycznym władaniu jednostek organizacyjnych. Strony podniosły również, iż Minister w swojej decyzji powołał się na całkowicie wyrwane z kontekstu zdanie z uzasadnienia Uchwały Sądu Najwyższego z roku 1973 oraz z Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 1987r., podczas gdy strona przedstawiane stanowisko popiera szeregiem współczesnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. z 20 grudnia 1994r., I SA 1143/93). Skarżący stoją na stanowisku (co poparli orzecznictwem sądów administracyjnych), iż pod pojęciem "inne mienie", mieszczą się maszyny i urządzenia oraz materiał do produkcji i że owo "inne mienie" podlegało przejęciu na własność Państwa tylko wówczas, gdy zostało objęte przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918r., bądź zarządem ustanowionym na podstawie art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947r. o planowej gospodarce energetycznej. Podsumowując skarżący wskazali, iż według art. 17 w zw. z art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym i powołanego w niej dekretu oraz jednolitego orzecznictwa SN i NSA, aby mogło dojść do zgodnego z prawem stwierdzenia przejścia mienia na własność Skarbu Państwa w dniu 8 marca 1958r. (wejście w życie ustawy) musiały zaistnieć takie kumulatywne przesłanki jak: 1) władanie przedsiębiorstwem lub mieniem pozostającym w związku z przedsiębiorstwem osoby uprawnione utraciły do dnia 31 grudnia 1954r., 2) przedsiębiorstwo pozostawało w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej, 3) władanie powyższe opierało się na tytule prawnym wynikającym z powołanego dekretu, albo był to zakład elektryczny, 4) chodziło o przedsiębiorstwo, którego utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie Państwa, a więc o ważne dla interesów Państwa przedsiębiorstwo, które było nieczynne lub bezpośrednio zagrożone zatrzymaniem działalności, 5) wcześniej Minister Przemysłu i Handlu wydał - w trybie wspomnianego dekretu - ważną i zasadną decyzję o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, mianował zarządcę mienia i ogłosił o tym w Monitorze Polskim. Skoro przesłanki te w stosunku do spornej nieruchomości nie wystąpiły to zachodziła przesłanka nieważności ww orzeczenia. Minister Edukacji i Nauki - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. Uznał, iż zakażona decyzja Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2006r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy opisana nieruchomość skarżących, wraz ze znajdującym się na niej budynkiem jednopiętrowym oraz zabudowaniami gospodarczymi, od 1946r. pozostawała w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej, tj. Państwowego Domu Dziecka, bez tytułu prawnego i na podstawie przepisu art. 17 pkt 2 lit. b w zw. z art. 18 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37, ze zm.) przeszła z mocy prawa z dniem 8 marca 1958r. (czyli wejścia w życie ww ustawy) na własność Państwa. Przejście to zostało stwierdzone orzeczeniem Ministra Oświaty i Wychowania z dnia [...] grudnia 1972r., będącym obecnie przedmiotem postępowania nieważnościowego, poddanego kontroli Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 2 powołanej ustawy, przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. nr 21, poz. 67, ze zm.), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w ustawie. Z kolei art. 17 ustawy stanowi, iż jej postanowienia stosuje się również do: 1) zakładów elektrycznych, objętych w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz.U. nr 52, poz. 271), 2) a) przedsiębiorstw, b) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu. Według skarżących ustawa o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, na co wyraźnie wskazywał jej tytuł, dotyczyła mienia pozostającego pod zarządem państwowym w dniu wejścia jej w życie. Zatem nie mogła objąć swym działaniem nieruchomości, która nigdy nie była pod takim zarządem. Natomiast pojęcie "innego mienia" odnosiło się wyłącznie do maszyn i urządzeń oraz materiałów do produkcji i mienie to podlegało przejęciu na własność Państwa tylko wówczas, gdy zostało objęte przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918r., bądź zarządem na podstawie art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947r. Na poparcie swego stanowiska powołali wyrok NSA z 21 grudnia 1992r., sygn. akt IV SA 1054/92, publ. ONSA 1994, nr 1, poz. 30); wyrok z 15 lutego 1999r., sygn. akt IV SA 2222/96, publ. Lex nr 48640. Z kolei organ stanął na stanowisku - również powołując się na uchwały Sądu Najwyższego (uchwałę z 12 września 1973r., sygn. akt III CZP 46/73, publ. OSNC r. 1974, nr 3, poz. 48; uchwałę z 8 grudnia 1987r., sygn. akt III CZP 47/87, publ. OSNC r. 1888, nr 7-8, poz. 91) - iż przepisy będące podstawą wydania orzeczenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia [...] grudnia 1972r. odnosiły się nie tylko do majątku (przedsiębiorstw i innego mienia) podlegającego objęciu w przymusowy zarząd w myśl dekretu z dnia 16 grudnia 1918r., ale również do innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954r. i które pozostaje w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Sąd - w przedstawionej materii - podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1039/05. Gramatyczna wykładnia przepisu art. 17 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym wskazuje, że przepisy ustawy poza zakładami wymienionymi w art. 17 pkt 1 stosuje się również do przedsiębiorstw i innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły przed dniem 31 grudnia 1954r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Reguła ta doznaje wyjątku w odniesieniu do przedsiębiorstw i innego mienia, które objęte zostały we władanie na podstawie tytułu prawnego wynikającego z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 i art. 17 pkt 1 ustawy. Przy czym to "inne mienie" to nie tylko maszyny i urządzenia oraz maszyny do produkcji - jak twierdzą skarżący - ale i inne mienie ruchome, jak również nieruchomości lub ich części. Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia także przepis art. 18 cytowanej ustawy, który pojęciem "innego mienia" obejmuje: maszyny, urządzenia produkcyjne, inne mienie: ruchome, jak również nieruchomości lub ich części. Powyższe przemawia więc za przyjęciem, że postanowienia ustawy stosuje się do składników majątkowych, które do dnia 31 grudnia 1954r. zostały objęte przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Odmienna interpretacja to jest, że art. 17 pkt 2 dotyczy przedsiębiorstw i innego mienia objętych w trybie określonym w dekrecie z dnia 16 grudnia 1918r. prowadziłaby do wniosku - co też zauważył organ - iż ustawodawca dwukrotnie i to przy obowiązku spełnienia różnych kryteriów, uregulował kwestię przejęcia na rzecz Państwa przedsiębiorstw pozostających pod zarządem państwowym ustanowionym w trybie powołanego dekretu. Taką możliwość w odniesieniu do przedsiębiorstw przewidywał bowiem art. 2 ustawy. Zatem przy przyjęciu, że w art. 17 pkt 2 ustawy chodzi o przedsiębiorstwa i mienie, które zostały objęte przymusowym zarządem ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918r., regulacja ta traciłaby sens, właśnie wobec unormowania art. 2 ustawy. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy taką ewentualność wykluczyć. W związku z powyższym należało przyjąć, że przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym odnosiły się nie tylko do majątku podlegającego objęciu w zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918r., ale również do innego mienia. Zgodnie z art. 17 pkt 2 zastosowanie przepisów ustawy również do przedsiębiorstw i innego mienia wymagało spełnienia wyłącznie dwóch przesłanek: 1) utraty władania przez osobę uprawnioną do dnia 31 grudnia 1954r., 2) objęcie ich przez państwową jednostkę organizacyjną, bez tytułu prawnego. W rozpoznawanej sprawie - jak już zauważono na wstępie - oba wymienione warunki zostały spełnione. Skarb Państwa objął we władanie nieruchomością położoną w K., przy ul. [...] w 1946r. bez tytułu prawnego i została ona przeznaczona na potrzeby Państwowego Domu Dziecka, czyli państwowej jednostki budżetowej. Powyższe oznacza, że skarżący, będący osobami uprawnionymi, utracili władanie nieruchomością przed dniem 31 grudnia 1954r. Stan taki istniał także w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958r., tj. 8 marca 1958r. Powyższe dowodzi, iż Minister Edukacji i Nauki prawidłowo przyjął, że orzeczenie Ministra Oświaty i Wychowania z dnia [...] grudnia 1972r. nie zapadło z rażącym naruszeniem prawa, zatem istotnie brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnoście żądania skarżących skierowanego do Sądu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia [...] grudnia 1972r. będącego przedmiotem sprawy, należy zauważyć iż sąd administracyjny nie ma kompetencji ustawowych do merytorycznego rozpoznawania sprawy, orzekania co do jej istoty, w tym wypadku do orzekania w przedmiocie nieważności aktu administracyjnego. Sąd - rozpoznając skargę strony - dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem legalności, to jest zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym i w zależności od wyniku kontroli skargę oddala - na podstawie art. 151 P.p.s.a. (jeżeli uzna, że zaskarżony akt nie narusza prawa) lub uchyla zaskarżony akt, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonego aktu - na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. (jeżeli uzna, iż zaskarżony akt narusza prawo). W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.