I OSK 39/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Tomasz Zbrojewski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2008r.r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/Gd 405/05 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Starosta W. decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 136, art. 137, art. 139 ust. 1 i 2, art. 142, art. 216, art. 217 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) orzekł o zwrocie w udziałach po 1/3 części na rzecz K. J., H. G. i M. J. nieruchomości położonej w R. przy ul. D., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...], obr. 7, o pow. 827 m2, zapisanej w kw [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wejherowie, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Miasta R. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. J., H. G. i M. J. wnioskiem z 22 kwietnia 2004 r. zwróciły się o zwrot nieruchomości położonej w R. przy ul. D., oznaczonej ewid. jako dz. [...], obr. 7, o pow. 827 m2. Przedmiotowa działka wchodziła w skład większej nieruchomości, tj. dz. [...], o pow. 1255 m2, wywłaszczonej decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta R., nr [...] z [...] czerwca 1987 r. z przeznaczeniem pod budowę ul. G. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i polegało na odjęciu prawa własności M. J. W 1996 r. w Urzędzie Rejonowym w G. toczyło się postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej w 1987 r. nieruchomości, zakończone zwrotem jej części, tj. dz. [...], o pow. 428 m2. W prowadzonym wówczas postępowaniu Urząd Miasta R. przedstawił stanowisko, zaaprobowane przez strony, że zwrotowi powinna podlegać tylko część wywłaszczonej nieruchomości. Obecnie złożony wniosek dotyczy działki [...], której zwrotu odmówiono w decyzji Urzędu Rejonowego w G. z [...] września 1996 r. Cel wywłaszczenia (budowa ul. G.) do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany, co potwierdziły oględziny nieruchomości w dniu 27 lipca 2004 r., działka jest niezagospodarowana, ogrodzona wspólnie z działkami [...] i [...], stanowi wjazd na posesję przy ul. D. [...]. Wojewoda P. decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wywodził, że w sprawie nie występuje res iudicata, dla którego wystąpienia istotne znaczenie ma stan prawny w momencie wydania obu decyzji. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. nr [...] z 11 września 1996 r. orzekająca o zwrocie działki nr [...] oraz o odmowie zwrotu działki nr [...] wydana została na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Obecnie obowiązujący art. 136 ust. 3 oraz art. 137 (definiujący pojęcie zbędności) ustawy o gospodarce nieruchomościami (na podstawie których wydana została decyzja Starosty W. orzekająca o zwrocie nieruchomości), nie są tożsame z poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 i wobec tego uzasadnione jest stwierdzenie, że doszło do zasadniczej zmiany stanu prawnego w tym zakresie. W nowym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o zwrot. Przedmiotem sporu jest działka nr [...], na której zgodnie z celem wywłaszczenia powinna znajdować się obecnie ulica G. (dawniej G.). Ulica o takiej nazwie została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Miejskiej R. nr XVII/156/99 z [...] listopada 1999 r., a także, wcześniej, Wojewoda P. rozporządzeniem nr [...] z [...] kwietnia 1996 r. zaliczył tę ulicę do kategorii dróg gminnych. O zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg publicznych decydują nie tylko względy formalno-prawne (uchwały rady gminy), ale również względy techniczne. Oznacza to, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2066 ze zm.) do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a co za tym idzie muszą spełniać wymagania techniczne, określone rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że o ile warunki formalno-prawne istnienia ulicy G. zostały spełnione, to warunki techniczne, określone w powyżej przywołanych aktach prawnych, w żaden sposób nie odpowiadają określonym w nich normom. Działka jest ogrodzona, co jednoznacznie wskazuje, iż nie ma ona charakteru publicznego i nie każdy może z niej korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem. Ponadto podczas oględzin przeprowadzonym w dniu 27 lipca 2004 r. stwierdzono, iż: "Nieruchomość faktycznie nie stanowi drogi, jest wjazdem na posesję przy ul. D. [...]. Teren jest ogrodzony, niezabudowany, nieutwardzony, porośnięty trawą". Cel wywłaszczenia określony decyzją z [...] czerwca 1987 r. (budowa ulicy G.) nie został zatem zrealizowany do dnia dzisiejszego, a więc zaistniała przesłanka uprawniająca do zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji potwierdził już w 1996 roku Kierownik Urzędu Rejonowego w G., który pismem z 5 marca tegoż roku uznał, że "działka jest w całości zbędna na cel wywłaszczenia, niezależnie od stanowiska UM R.". Nietrafny jest zarzut, iż nieruchomość nie może być zwrócona, ponieważ nie przylega ona do nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców, jak tego wymaga art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Otóż art. 137 ust. 2 stanowi, że "jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości", a w sprawie cel nie został zrealizowany na żadnej części wywłaszczonej nieruchomości. Skargę na decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty W. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, że nie zachodzi stan rzeczy osądzonej. Podniosła, że cytowane przez organ orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również Sądu Najwyższego wiązały jedynie organy administracji publicznej w konkretnych sprawach. Zarzuciła, że sporna nieruchomość znajduje się w ulicy G. (dawniej ulicy G.), która została zakwalifikowana jako droga gminna. Podlega zatem przepisom ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), które są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i mają przed nią pierwszeństwo, co oznacza, że sporna działka nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierczyń byłego właściciela. Wskazała przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 22 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01. Skarżąca podniosła ten zarzut w odwołaniu od decyzji Starosty W., jednakże Wojewoda P. w swojej decyzji nie ustosunkował się do niego. Wskazał, że sporna działka po wywłaszczeniu została uzbrojona w sieć energetyczną, wodociągową, telekomunikacyjną na podstawie prawomocnej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta R. z [...] marca 1994 r. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym plan realizacyjny ulic G. część 2 (obecnie ulica G.), S., Ś., B. i C.. Wbrew stanowisku organu II instancji sporna działka jest droga publiczną w sensie prawnym, mimo że nie została ona do końca urządzona (utwardzona), ponieważ uchwały Rady Miejskiej R. nie zostały nigdy uchylone, a uchwały te stanowią prawo miejscowe. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że dla działki nr [...], stanowiącej własność R. i G. małż. Ż., sąsiadującej ze sporną działką nr [...], na wniosek właścicieli zostały ustalone warunki jej zabudowy - prawomocną decyzją nr [...] Burmistrza Miasta R. z [...] września 2004 r. Z pkt 10 rozdziału III tejże decyzji wynika, że dojazd do tej działki ma być ulicą G. (obecnie ulicą G.). Zwrot spornej działki uniemożliwiłby więc małż. Ż. zabudowę ich działki nr [...]. Nadto skarżąca podtrzymała zarzuty dotyczące nieprawidłowego orzeczenia o sposobie zwrotu przez wnioskodawczynie kwoty 4131,55 zł, co uniemożliwia wyegzekwowanie tej kwoty oraz braku w osnowie decyzji postanowienia co do zabezpieczenia tej kwoty, jak tego wymagał art. 141 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu przed ostatnią nowelizacją, których to zarzutów nie uwzględnił organ II instancji. Wojewoda P. wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w G. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 405/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej R. na decyzję Wojewody P. z [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136-142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. W dacie orzekania przez organ I instancji art. 137 ust. 1 stanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a cel ten nie został zrealizowany. Natomiast w dacie orzekania przez organ II instancji art. 137 ust. 1 stanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego wynika, iż warunkiem koniecznym skutecznego żądania przez poprzedniego właściciela lub następcę prawnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Bezsporne jest, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta R., nr [...] z [...] czerwca 1987 r. wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] o pow. 1255 m2 z przeznaczeniem jej pod budowę ulicy G. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i polegało na odjęciu prawa własności M. J. W 1996 r. w Urzędzie Rejonowym w G. toczyło się postępowanie w sprawie zwrotu tej nieruchomości. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] września 1996 r. została zwrócona na rzecz następców prawnych byłego właściciela działka nr [...]o pow. 428 m2, powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 1255 m2, jednocześnie organ odmówił zwrotu działki nr [...]o pow. 827 m2, powstałej również w wyniku podziału działki nr [...]. Przede wszystkim wbrew zarzutowi skargi poprzednie postępowanie nie było przeszkodą do wystąpienia z żądaniem zwrotu w niniejszej sprawie. Identyczność stanu prawnego jest elementem konstytuującym tożsamość sprawy, uniemożliwiającą merytoryczne rozpatrzenie sprawy, jeżeli wcześniej wydano już ostateczną decyzję. Poprzednie żądanie zwrotu nieruchomości zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z [...] września 1996 r. zwracającą działkę nr [...] i odmawiającą zwrotu działki nr [...] o pow. 827 m2 w oparciu o przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Stan prawny w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości różnił się w dacie rozpatrzenia sprawy w sposób istotny od stanu prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygnięcia poprzedniego wniosku o zwrot nieruchomości. Skutkiem tego brak jest podstaw do stwierdzenia tożsamości sprawy ze sprawą rozstrzygniętą uprzednio ostateczną decyzją administracyjną. Zgromadzony w sprawie, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej działki nie został zrealizowany. Wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę układu komunikacyjnego ulicy G. Na wywłaszczonej działce miała więc zostać urządzona droga publiczna. Wprawdzie działka nr [...], Obr. 7, o pow. 827 m2 została zakwalifikowana jako droga publiczna i nadano jej taki status uchwałą rady gminy, jak również zaliczono do kategorii drogi gminnej rozporządzeniem Wojewody G., jednakże nie ma to decydującego znaczenia w sprawie. Pojęcie drogi zostało bowiem określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Z art. 1 tej ustawy wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie zaś do art. 4 pkt 2 użyte w ustawie określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast ulica - drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych, jak również z protokołu oględzin dokonanych 27 lipca 2004 r. wynika, że na przedmiotowej działce nie została urządzona droga. Teren jest ogrodzony łącznie z działkami nr [...] i [...], niezabudowany, nieutwardzony, porośnięty trawą. Działka faktycznie nie stanowi drogi, jest jedynie wjazdem na posesję przy ul. D. [...]. Podobne stwierdzenia zawarte zostały w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym. Z opisu nieruchomości wynika mianowicie, że działka położona w pasie drogowym nieistniejącej, projektowanej ulicy G. jest niezabudowana, znajduje się na niej jedynie ogrodzenie z trzech stron oraz trzy drzewa owocowe. Nie spełnia zatem technicznych wymogów drogi zawartych w cytowanej wyżej definicji drogi z ustawy o drogach publicznych, gdyż nie posiada utwardzonej nawierzchni, urządzeń czy instalacji służących obsłudze drogi. Nie może być przy tym uznane za urządzenie drogi wykonanie uzbrojenia terenu, tj. sieci energetycznej, wodociągowej, telekomunikacyjnej. Jednocześnie nie stanowi to przeszkody do zwrotu nieruchomości. W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że zrealizowano inwestycję objętą celem wywłaszczenia. Tym samym zachodzą określone przepisami obowiązującego prawa przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawczyniom, jako następcom prawnym wywłaszczonego właściciela. Trafnie zatem organy obu instancji oceniły, że okoliczności sprawy wypełniają hipotezę przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo przy tym organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu odwołania, stwierdził, że art. 137 ust. 2 o gospodarce nieruchomościami nie miał zastosowania w sprawie, aczkolwiek przedmiotem postępowania w sprawie była faktycznie część wywłaszczonej nieruchomości. Przepis art. 137 ust. 2 reguluje kwestię zwrotu zbędnej części, w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części nieruchomości, natomiast w sprawie cel wywłaszczenia nie został w ogóle zrealizowany. Przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z 22 maja 2003 r. II SA/Gd 1206/01 zapadł w sprawie, o odmiennym stanie faktycznym. W wyroku tym Sąd stwierdził mianowicie, że wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wskazał przy tym, że brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd doktryny i nauki prawa administracyjnego, że wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było natomiast urządzenie drogi publicznej - ulicy G. i cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych nie może mieć zatem zastosowania w sprawie. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut dotyczący braku w osnowie decyzji postanowienia odnośnie zabezpieczenia. Stosownie do art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Sposób zabezpieczenia zależy zatem od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Nie jest zasadny również zarzut skargi dotyczący niewłaściwego orzeczenia o zwrocie tejże należności, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej nie zachodzi niemożliwość jej wyegzekwowania. Wbrew zarzutowi skargi nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy decyzja Burmistrza Miasta R. z [...] września 204 r. ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] sąsiadującej ze sporną działką nr [...]. Sprawa dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być bowiem rozpatrywana jedynie w zakresie wyznaczonym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę jako bezzasadną. Gmina Miejska R. wniosła od wyroku skargę kasacyjna, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawartych w ustawie z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a w szczególności art. 137 tej ustawy przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomości jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zarzuciła też niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), a w szczególności art. 2a tejże ustawy poprzez przyjęcie, że przedmiotowa działka stanowiąca w rozumieniu tej ustawy drogę publiczną może być zwrócona spadkobiercom byłego właściciela. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie uwzględnił, że Gmina Miejska R. zawarła ze spadkobiercami byłego właściciela ugodę w tej sprawie, zgodnie z którą spadkobiercy zrezygnowali z prawa zwrotu pozostałej części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] co wynika z uzasadnienia decyzji, w którym podano, że pełnomocnik K. G. zaakceptował stanowisko Urzędu Miasta R., iż zwrotowi podlegać będzie tylko część działki nr [...]. Wywodzono też, że działka nr [...] stanowi ulicę G. i ma do niej zastosowanie ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). K. J., H. G., M. J. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani ich domniemywać. Z tego względu skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialnoprawne co do przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Samo przytoczenie przepisu prawa bez wyprowadzenia podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że skarga kasacyjna jako niespełniająca warunków materialnych nie może być uznana za uzasadnioną. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zawartych w ustawie z 21 sierpnia 197 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a w szczególności art. 137 tej ustawy przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zarzucono też niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) w szczególności art. 2a przez przyjęcie, że przedmiotowa działka stanowiąca w rozumieniu ustawy drogę publiczną może być zwrócona spadkobiercom byłego właściciela. Tak określone podstawy skargi kasacyjnej nie odpowiadają warunkom uregulowanym w art. 174 w związku z art. 176 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazanie podstaw kasacyjnych przez powołanie się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o drogach publicznych powoduje, że nie spełnia skarga kasacyjna wymogu materialnego. Określenie w szczególności przez wskazanie przepisów prawa jest niewystarczające jeżeli brak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyprowadzenia prawidłowej wykładni czy prawidłowego zastosowania przepisu prawa. Skarga kasacyjna tych wymogów materialnych nie spełnia. Z jej uzasadnienia można wyprowadzić, że zarzutem skargi kasacyjnej jest wadliwe zastosowanie art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stanowi: "Drogi krajowe stanowią własność Państwa (ust. 1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2)" nie ma zastosowania w sprawie. Dla ustalenia pojęcia drogi należy zastosować art. 4 powołanej ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że pod pojęciem drogi rozumie się "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), zaś pod pojęciem zjazd "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (art. 4 pkt 8). Według art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) pod pojęciem dostępu do drogi publicznej rozumie się "bezpośredni dostęp do tej drogi albo do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej". Z definicji ustawowej pojęcia "zjazd" zawartej w ustawie o drogach publicznych, wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię i zastosowanie art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykładnię, która w pełni odpowiada zasadom ustanowionym w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" oraz w art. 21 Konstytucji, który stanowi "Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1). Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2)". Art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej musi zostać uwzględniony przy wykładni art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy ustaleniu czy nieruchomość uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie jest dopuszczalna wykładnia, że interes prawny osoby indywidualnej może zostać zakwalifikowany jako interes publiczny. Danie przewagi interesowi indywidualnemu nad innym interesem indywidualnym wyprowadzonym z prawa własności narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, państwa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i wprost narusza art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez przyjęcie dopuszczalności wywłaszczenia na cel, który nie jest celem publicznym. Zgodnie z art. 63 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Nie ma również żadnego znaczenia prawnego przytoczenie w uzasadnieniu decyzji z [...] września 1996 r. nr [...] pisma Urzędu Miasta R. z [...] lutego 1996 r. nr [...], z którego nie można skutecznie wyprowadzić zawarcia ugody o zrzeczeniu się przez spadkobierców K. G. prawa własności działki [...]. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.