I SA/Wa 1155/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi M. P. i K. P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa solidarnie na rzecz M. P. i K. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1155/06 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] i ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano następujący stan faktyczny. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej nr ewid. [...], stanowiącej własność Z. P. oraz nieruchomości o powierzchni [...] m2, oznaczonej nr ewid. [...], stanowiącej własność S. P.. W dniu 17 stycznia 2000 r. M. P. i K. P. (następcy prawni Z. P. i S. P.) wystąpili do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o przywrócenie im własności wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] Prezydent Miasta R. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...]. Na decyzję ostateczną organu wojewódzkiego M. P. i K. P. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie . Wyrokiem z dnia 5 marca 2002r., sygn. akt I SA 1965/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż z wniosku i odwołania wynika, że skarżący powołują się na wydanie decyzji wywłaszczającej z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek ten więc należy rozpoznać w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. P. oraz K. P. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki stwierdził, że powołana decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołaniu od decyzji organu wojewódzkiego, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] uchylił decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu ponownie postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a w związku z tym spełniona została materialnoprawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia określona w art. 3 ust. 1 ustawy. Ponadto ustalił, że przed wywłaszczeniem ubiegający się o wywłaszczenie zwrócił się do właścicieli z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Również odszkodowanie zostało ustalone w sposób nie naruszający przepisów powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. P. oraz K. P.. W odwołaniu podniesiono, iż organ wojewódzki nie ocenił zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W szczególności, zdaniem wnoszących odwołanie, organ wojewódzki niezgodnie ze stanem faktycznym przyjął, że przed wywłaszczeniem wystąpiono do właściciela z wezwaniem do odstąpienia nieruchomości, ustalając tą okoliczność w oparciu o dowody pośrednie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpatrując wniesione odwołanie, uznał za niezasadne podniesione zarzuty. Zdaniem organu II instancji Wojewoda [...] przeprowadził w sprawie miarodajne i należyte postępowanie dowodowe, w szczególności przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której przesłuchał trzech świadków na okoliczności związane z faktami jakie miały miejsce przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Z załączonego do akt przez I. B. dokumentu w sprawie dobrowolnych rokowań o odstąpienie nieruchomości wynika, że Zarząd Gospodarki Terenami występował o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Ponadto w uzasadnieniu powołanej decyzji wywłaszczeniowej znajduje się wzmianka, że strona nie zgodziła się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Tym samym - zdaniem organu odwoławczego - należało przyjąć, że powołane dowody potwierdzają, że również w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości dopełniono obowiązku wynikającego z art. 6 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto pozostałe czynności dowodowe przeprowadzone przez organ wojewódzki nie wskazały, że w trakcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego doszło do rażącego naruszenia prawa. Z tych względów organ przyjął, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. P. i M. P.. Na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podano, że przepisy ogólne ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1971 r., Nr. 18, poz. 94 ze zm.) zobowiązywały organy oceniające legalność decyzji wywłaszczeniowej do dokonania w pierwszej kolejności ustaleń co do dopuszczalności wywłaszczenia na cel określony w decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. Zaskarżone decyzje takich ustaleń nie zawierają, zarówno co do celów wywłaszczenia jak i obszaru, na którym położona była wywłaszczona nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi istotna sprzeczność w decyzji, w której ustalono, że wywłaszczona nieruchomość położona była w granicach administracyjnych miasta i jednocześnie była niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych, natomiast wywłaszczenie terenów w granicach miast nie było uzależnione od celów określonych w art. 3 ust. 1 ustawy, zaś Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie odniósł się do tych kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej w takim zakresie, jak dokonały tego organy orzekające w sprawie, mogła nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że samo wywłaszczenie było dopuszczalne w świetle art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r. wniósł [...] Związek [...] w W.. Wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku uznano za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Za nieprawidłowe uznano stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym grunt położony w granicach administracyjnych miasta nie mógł być równocześnie niezbędny na cele realizacji planów gospodarczych, gdyż wywłaszczenie w granicach miasta nie było uzależnione od celów określonych w art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przedmiotem oceny Sądu I instancji będzie legalność rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Wskazano również, że sąd I instancji dokona oceny zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzonego postępowania nadzwyczajnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również w uzasadnieniu, że Sąd I instancji dokona oceny zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzonego na zasadzie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, które podlega takim samym zasadom jak postępowanie zwykłe, jednakże niezbędne będzie także zbadanie postępowania wywłaszczeniowego pod kątem ewentualnego zaistnienia kwalifikowanych podstaw przewidzianych w art. 156 § 1 kpa. Sąd i instancji winien jednak ocenić - w przypadku stwierdzenia naruszeń i uchybień - czy mają one charakter wad o charakterze kwalifikowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). Po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad przewidzianych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie chodziło o wyjaśnienie, czy kwestionowane orzeczenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. wywłaszczające Z. P. i S. P. z przedmiotowej nieruchomości, dotknięte jest wadą, o której mowa w pkt 2 § 1 tego artykułu, a zatem, czy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, to jest do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (vide wyrok NSA z 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1/81, poz. 45, wyrok NSA z 19.03.1981 r., SA 234/81, ONSA 1/81, poz. 23, wyrok Sądu Najwyższego z 23.11.1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 7/95, poz. 83). W przedmiotowej sprawie należy uznać, że organ nie wywiązał się z tego obowiązku. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji obu instancji przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności opierały się odnośnie badanego postępowania wywłaszczeniowego jedynie na decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., zeznaniach świadków: I. B., S. W. i M. K. oraz piśmie skierowanym przez Zarząd Gospodarki Terenami w R. do Z. B., dotyczącym rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości położonej przy ul. [...]. W trakcie postępowania administracyjnego zwrócono się o nadesłanie akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego do Urzędu Miejskiego w R. Wydziału Zarządzania Nieruchomościami, [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Delegatura w R. Oddział Skarbu Państwa i Wywłaszczenia Nieruchomości, M. P., K. P., [...] Związku [...] w R. i Archiwum Państwowego w R.. Wszystkie te instytucje odpowiedziały, że nie posiadają dokumentów dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Z akt sprawy wynika natomiast, że w przedmiocie działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...], przeprowadzone było postępowanie administracyjne, w którym wydana została decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1994 r., odmawiająca zwrotu na rzecz M. P. i K. P. tej nieruchomości. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r. Nieruchomość oznaczona nr [...] objęta była kwestionowaną decyzją wywłaszczeniową Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. Organy obu instancji nie zażądały natomiast akt postępowania administracyjnego, dotyczących zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...] i nie ustaliły jakiego rodzaju dokumenty znajdują się w tych aktach. Należy w tym miejscu zauważyć, że wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] został złożony w 1991 r., czyli po 14 latach od wydania decyzji wywłaszczeniowej. Ten krótki okres pomiędzy obu rodzajami postępowań administracyjnych pozwala na przypuszczenie, że w aktach dotyczących zwrotu mogą znajdować się dodatkowe dokumenty, oprócz tych którymi dysponowały organy przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i na ich podstawie możliwa będzie ocena, czy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, została wyda zgodnie z przepisami powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zażąda akt administracyjnych dotyczących postępowania w przedmiocie zwrotu działki nr [...] i na podstawie znajdującego się tam materiału dokumentacyjnego oraz tego, który dotychczas został zgromadzony, oceni decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Z tych względów Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).