I OSK 1897/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jerzy Bujko Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Kwidzyńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 345/06 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 12 grudnia 2005 r. nr XLII/303/2005 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest powiat kwidzyński oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 345/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Powiatu Kwidzyńskiego, z dnia 12 grudnia 2005 r., Nr XLII/303/2005, w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Podejmując uchwałę, Rada Powiatu powołała się na przepisy art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.), art. 5 ust.5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 ze zm.), art. 30 ust.6 oraz art. 54 ust.3 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz.1112 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz.181). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wojewoda Pomorski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzucił naruszenie art. 30 ust.6a Karty Nauczyciela, poprzez zaniechanie dokonania uzgodnienia regulaminu z Komisją Międzyzakładową Wolnego Związku Zawodowego Solidarność Oświata w Kwidzynie, a tym samym z Wolnym Związkiem Zawodowym Solidarność Oświata w Bydgoszczy. W przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 12 ust.5 załącznika nr 1, § 15 ust.3 pkt 1 i 2 załącznika nr 1 oraz § 18 ust.3 zdanie pierwsze załącznika nr 1. Skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust.6 Karty Nauczyciela, poprzez wprowadzenie w § 12 ust.5 załącznika nr 1 dodatku dla nauczyciela będącego organizatorem (opiekunem) wycieczki uczniowskiej lub zawodów sportowych trwających ponad 24 godziny, bez podstawy prawnej. W § 15 ust.3 pkt 1 i 2 załącznika wprowadzono, zdaniem Wojewody, wykaz prac trudnych i uciążliwych stanowiących podstawę do przyznania dodatku za warunki pracy w sposób sprzeczny z wykazem ustalonym w § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...). Wojewoda zarzucił także naruszenie art. 39 ust.3 i 4 Karty Nauczyciela, poprzez przyjęcie w § 18 ust.3 załącznika nr 1, iż dodatek funkcyjny nauczyciela, któremu powierzono wychowawstwo klasy, dodatek doradcy metodycznego i opiekuna stażu wypłaca się miesięcznie z dołu. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Kwidzyńskiego wniosła o oddalenie skargi. Według Rady, nie doszło do naruszenia art. 30 ust.6a Karty Nauczyciela. Do WZZ "Solidarność Oświata", na terenie działania Rady, należy tylko jedna osoba. Nie został więc spełniony wymóg określony w art. 251 w związku z art. 34 ust.1 ustawy o związkach zawodowych. Stosowania tego przepisu nie wyłącza zaś art. 3 ust.4 Karty Nauczyciela. Ustanowienie jednorazowego dodatku dla nauczyciela będącego opiekunem wycieczki uczniowskiej lub zawodów sportowych, pomimo braku wyraźnej delegacji, nie jest sprzeczne z prawem. To samo odnosi się do ustanowienia dodatku za "prowadzenie zajęć przysposabiających do zawodu" zamiast dodatku za "prowadzenie zajęć dydaktycznych w szkołach (oddziałach) przysposabiających do pracy". Nie jest także, w ocenie Rady, sprzeczne z prawem ustanowienie dodatku za "prowadzenie zajęć rewalidacyjno wychowawczych z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi umysłowo w stopniu lekkim, umiarkowanym i znacznym", zamiast dodatku za "prowadzenie zajęć rewalidacyjno wychowawczych z dziećmi i młodzieżą upośledzonymi w stopniu głębokim". Zapis określający wypłatę dodatku za sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, doradcy metodycznego i opiekuna stażu z dołu, nie jest sprzeczny z art. 39 ust.4 ustawy o systemie oświaty. Rada zobowiązała się jednak do uwzględnienia zastrzeżeń organu nadzoru w kolejnych regulaminach. Skarga została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 30 ust.6a Karty Nauczyciela, regulamin wynagradzania nauczycieli uchwalany przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Sąd opowiedział się za poglądem, według którego regulamin, o którym mowa w art. 30 ust.6 Karty Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, lecz jest aktem prawa miejscowego. Pojęcia "związek zawodowy zrzeszający nauczycieli", użytego w art. 30 ust.6a Karty Nauczyciela, nie można sprowadzić do pojęcia "zakładowej organizacji związkowej", którym posługuje się ustawodawca w art. 772 K.p. W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można uzależniać dopuszczenia związku zawodowego zrzeszającego nauczycieli do procedury uzgodnieniowej, od tego, czy organizacja spełnia wymogi stawiane dla zakładowej organizacji związkowej, w przepisach art. 251 ust.1 i art. 34 ust.1 ustawy o związkach zawodowych. W sytuacji, gdy regulacja dotyczy stosunków prawnych w relacji pracodawca – pracownik, organem jest zakładowa organizacja związkowa. Jako przykład takiej regulacji Sąd podał przepis art. 20 ust.5a Karty Nauczyciela. Regulamin określony w art. 30 ust.6 Karty Nauczyciela nie jest stanowiony przez pracodawcę i stanowi akt prawa miejscowego. W procesie tworzenia prawa podmiotem współdziałającym jest związek zawodowy zrzeszający nauczycieli, a nie zakładowa organizacja związkowa. W procesie tworzenia prawa powinny zatem brać udział wszystkie związki zawodowe zrzeszające nauczycieli zatrudnionych w placówkach objętych regulaminem, niezależnie od tego, ilu nauczycieli zatrudnionych w tych placówkach jest członkami określonego związku. Skoro co najmniej jeden nauczyciel zatrudniony w placówce objętej zaskarżoną uchwałą był członkiem WZZ "Solidarność Oświata", który jest związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli, to regulamin podlegał, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uzgodnieniu także z tym związkiem. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa powodujące nieważność uchwały w całości, co czyni zbędnym rozstrzyganie co zarzutów skargi dotyczących poszczególnych przepisów regulaminu. W skardze kasacyjnej Rada Powiatu Kwidzyńskiego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy bądź uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 30 ust.6a Karty Nauczyciela w związku z treścią art. 3 pkt 4 tej ustawy oraz art. 251 ustawy o związkach zawodowych. Skarżąca podzieliła stanowisko Sądu stwierdzające, że regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego. Nie zaakceptowała jednak stanowiska, według którego obowiązek uzgodnienia istnieje nawet wówczas, gdy związek zawodowy zrzesza choćby jednego nauczyciela. Skarżąca wywodziła, że art. 3 ust.4 Karty Nauczyciela zawiera jedynie definicje niektórych określeń używanych w ustawie i pomimo, iż nie odsyła wprost do art. 251 ustawy o związkach zawodowych, to nie oznacza, że jest przepisem szczególnym do tej ustawy, wyłączającym jej stosowanie. Dosłowna treść art. 3 ust.4 "związek zawodowy, którego członkiem jest nauczyciel", wskazana w liczbie pojedynczej, nie koresponduje z treścią art. 30 ust.6a tej ustawy, sugerującym liczbę mnogą i związków zawodowych i nauczycieli w tych związkach. Wojewoda Pomorski, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem Wojewody, skarga kasacyjna nie spełnia wymogów art. 174 i 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do kwestii merytorycznych, Wojewoda zgodził się w całości ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej. Niedopuszczalna jest skarga kasacyjna, która nie zawiera podstaw z art. 174 P.p.s.a. Jeżeli natomiast podstawy takie zawiera, to podlega rozpoznaniu, a o zasadności lub bezzasadności zarzutów można orzec dopiero w wyroku. Ewentualna wadliwość podstawy skargi kasacyjnej skutkuje zatem oddaleniem skargi kasacyjnej, a nie odrzuceniem tego środka odwoławczego (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2006, s. 412). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, jakkolwiek lakoniczna, zawiera elementy wymagane przepisem art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a. Zarzuty podniesione w podstawie kasacyjnej zostały rozwinięte w uzasadnieniu. W rezultacie należało odnieść się do tych zarzutów merytorycznie. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust.6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz.1112 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 4 tej ustawy oraz art. 251 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.854 ze zm.). Oceniając legalność uchwały, Sąd pierwszej instancji stosował przepis art. 30 ust.6 oraz art. 30 ust.6a Karty Nauczyciela. Podczas procesu stosowania prawa dokonał wykładni obu tych przepisów. Trafny jest wywód przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, według którego najpierw określić należało charakter regulaminu podejmowanego przez organ prowadzący, w oparciu o art. 30 ust.6 Karty Nauczyciela. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się w tym względzie za stanowiskiem przypomnianym przez Sąd pierwszej instancji, a wyartykułowanym w uchwale NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 7/01(ONSA 2002/1/8). Regulamin wynagradzania nauczycieli, obejmujący swym zasięgiem więcej, niż jedną szkołę, nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 772 § 1 Kodeksu pracy i nie wymaga uzgadniania z zakładową organizacją związkową na podstawie art. 772 § 4 Kodeksu pracy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, odnoszącym się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach, dla których jednostka samorządu terytorialnego jest organem prowadzącym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138 z glosą W. Chróścielewskiego i J.P. Tarno). Przypomnieć warto, że konieczność konsultacji regulaminu ze związkami zawodowymi, w sposób przewidziany w art. 19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych, była w orzecznictwie artykułowana jeszcze przed wejściem w życie art. 1 pkt 17 lit. d ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o z mianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz.1845), na mocy którego do art. 30 Karty Nauczyciela dodano: ust.6a (patrz: uzasadnienie cyt. uchwały NSA z dnia 24 września 2001 r.; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Wr 2729/00, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2002/1/19). Od dnia 31 sierpnia 2004 r. obowiązek konsultacji związkowej polega, w myśl art. 30 ust.6a Karty Nauczyciela, na uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Doprecyzowanie w ten sposób obowiązku współdziałania jednostki samorządu terytorialnego ze związkami zawodowymi nie wpłynęło na utrwalone już stanowisko o braku podstaw do traktowania obu współdziałających podmiotów w kategoriach prawa pracy. Jednostka samorządu podejmująca uchwałę w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli nie jest pracodawcą, a związek zawodowy nie występuje w roli zakładowej organizacji związkowej. Na aprobatę zasługuje więc wykładnia Sądu pierwszej instancji, odczytująca pojęcie "związek zawodowy zrzeszający nauczycieli", użyte w art. 30 ust.6a Karty Nauczyciela, jako określenie, którego nie należy utożsamiać z pojęciem "zakładowej organizacji związkowej", o którym mowa w art. 772 K.p. oraz art. 251 ust.1 i art. 34 ust.1 ustawy o związkach zawodowych. Niezależnie od argumentacji przedstawionej wyżej, nie sposób nie dostrzec wsparcia tego stanowiska w brzmieniu art. 20 ust.5a Karty Nauczyciela. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy przepisami Karty Nauczyciela przewidziany jest udział w określonej procedurze związku zawodowego, to stawianie temu związkowi wymagań dla organizacji związkowej, jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis wyraźnie stanowi o udziale zakładowej organizacji związkowej. W rezultacie przyjdzie zgodzić się ze stanowiskiem, według którego nie można uzależniać dopuszczenia związku zawodowego zrzeszającego nauczycieli do procedury uzgodnieniowej, od tego, czy związek zawodowy spełnia w którejkolwiek placówce wymogi zakładowej organizacji związkowej. Regulamin wynagradzania nauczycieli, o którym mowa w art. 30 ust.6a Karty Nauczyciela, podlega uzgodnieniu ze związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli, niezależnie od tego ilu nauczycieli zatrudnionych w placówkach objętych działaniem tego regulaminu, jest członkami tego związku. Odnosząc się do skargi kasacyjnej dodać trzeba, iż związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli jest także związek zrzeszający, na obszarze jednostki samorządu terytorialnego – organu prowadzącego szkoły i inne placówki, tylko jednego nauczyciela. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.