I OSK 1935/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 509/06 w sprawie ze skargi E. I. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w O. na rzecz E. I. kwotę 615 zł (sześćset piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] E. I. została zwolniona ze służby w Izbie Celnej w O. z upływem trzymiesięcznego terminu liczonego od daty doręczenia jej decyzji z zachowaniem prawa do uposażenia w tym okresie. Zwolniona ze służby od dnia [...] lipca 1993 r. pracowała w administracji celnej i w ostatnim okresie była starszym kontrolerem celnym. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. Prokuratura Okręgowa w O. zawiadomiła Dyrektora Izby Celnej w O. o przedstawieniu E. I. zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 i § 3 K.k. w zw. z art. 12 i art. 65 K.k., polegającego na przyjmowaniu korzyści majątkowych w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi. W następstwie tego została ona zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na maksymalny roczny okres przewidziany przepisem art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), to jest od [...] lutego 2005 r. do [...] lutego 2006 r. W okresie tym Prokuratura nie powiadomiła Izby Celnej w O. o zakończeniu prowadzonego karnego postępowania przygotowawczego. W dniu [...] lutego 2006 r. organ wszczął postępowanie o zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie przepisu art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej, to jest z powodu utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych i następnie, w oparciu o wymieniony przepis a także art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej i art. 104 K.p.a., wydał wymienioną na wstępie decyzję o zwolnieniu ze służby. W uzasadnieniu tej decyzji a także utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w O. stwierdził, iż E. I. jako podejrzana o popełnienie przestępstw związanych z wykonywaną służbą utraciła zaufanie swoich przełożonych, konieczne do wykonywania obowiązków funkcjonariusza celnego. Wymienioną decyzję E. I. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając jej, iż została ona wydana bez koniecznej opinii związku zawodowego, do którego skarżąca należy, a także bez uwzględnienia szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, takich jak wysokie kwalifikacje i wzorowa służba skarżącej, a także pomijanie jej w szkoleniach i awansach. Nadto podniosła, iż nie może ponosić ujemnych konsekwencji zbyt powolnego prowadzenia postępowania przez organy ścigania i wskazała, że zwolnienie ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej nie jest obligatoryjne. Przede wszystkim jednak kwestionowała fakt popełnienia zarzucanych jej czynów. Wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Ol 509/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem bowiem "trudno jest darzyć zaufaniem osobę, przeciwko której prowadzone jest postępowanie karne, w szczególności gdy zarzut dotyczy przyjmowania korzyści majątkowej w związku z pełnioną funkcją". Ze względu na istotę zadań służby celnej zaufanie do funkcjonariusza jest warunkiem koniecznym i niezbędnym by zadania te mogły być wykonywane zgodnie z przepisami prawa. Sąd wskazał, iż fakt popełnienia przez skarżącą przestępstwa łapownictwa został uprawdopodobniony, co stwierdził również Sąd Okręgowy w O. uchylając postanowienie o tymczasowym aresztowaniu wyłącznie z powodu trudnej sytuacji rodzinnej podejrzanej. Za nieuzasadniony uznał WSA zarzut obrazy przepisów z powodu braku opinii związku zawodowego bowiem opinia taka była zbędna przy zwolnieniu ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej. Również za niezasadny został uznany podniesiony na rozprawie zarzut naruszenia art. 41 Kodeksu pracy przez zwolnienie skarżącej w okresie zwolnienia jej z pracy z powodu choroby, bowiem przepis ten nie ma zastosowania do ustania stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. Od wymienionego wyroku E. I. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną. Zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, to jest: – art. 26 pkt 12 ustawy z dnia 24 lipca 1990 r. o Służbie Celnej przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że w stosunku do skarżącej spełnionej zostały przesłanki umożliwiające stwierdzenie utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia, że dopuściła się ona działań uzasadniających takie stanowisko, – art. 41 w zw. z art. 5 Kodeksu pracy przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy Kodeksu pracy nie mają w ogóle zastosowania do funkcjonariuszy celnych w sytuacji, gdy zgodnie z tymi przepisami, jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy Kodeksu stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami. W kwestii więc zwolnienia ze służby celnej w okresie choroby należy stosować wskazane przepisy Kodeksu pracy bowiem nie reguluje tego ustawa o Służbie Celnej. Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdy w rzeczywistości organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut naruszenia przepisu art. 41 Kodeksu pracy w zw. z art. 5 tej ustawy należy uznać za nieuzasadniony bowiem, jak trafnie przyjął Sąd I instancji wymieniony przepis w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania. Zgodnie z tym przepisem pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę w czasie urlopu pracownika, a także w czasie innej usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy, jeżeli nie upłynął jeszcze okres uprawniający do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1323/06 – niepubl.) "wykładnia gramatyczna art. 41 Kodeksu pracy nie pozostawia wątpliwości, że przewidziane w tym przepisie zakazy dotyczą wypowiadania umów o pracę, nie dotyczą zaś innych stosunków zatrudnienia, opartych na innych niż umowa o pracę podstawach ich nawiązania. Oznacza to, że zakazy wypowiadania umów o pracę zawarte w art. 41 Kodeksu pracy, nie mają waloru zasady generalnej, oddziałującej normatywnie na pozaumowne stosunki zatrudnienia, w tym stosunki służbowe, regulowane przepisami szczególnymi pragmatyk służbowych, do których przepisy Kodeksu pracy stosuje się wyłącznie w zakresie nieuregulowanym przepisami szczególnymi (art. 5 K.p.). Kwestie związane ze zwolnieniem ze służby funkcjonariuszy celnych zostały uregulowane wyłącznie w ustawie o Służbie Celnej. Stosownie do art. 81 ustawy sprawy zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienia na niższe stanowisko, bądź zawieszenia w obowiązkach służbowych załatwiane są na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego i podlegają kognicji sądów administracyjnych, co oznacza, że we wszystkich ww. sprawach Kodeks pracy nie znajduje nawet pomocniczego zastosowania". Powyższy pogląd prawny w całości podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy natomiast uznać za uzasadnione. Wobec wszczęcia przeciwko skarżącej postępowania karnego o popełnienie umyślne przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego Dyrektor Izby Celnej w O. na podstawie przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zawiesił ją w pełnieniu obowiązków służbowych. Okres tego zawieszenia był przedłużony do 12 miesięcy, to jest maksymalnej długości wskazanej w art. 23 ust. 3 omawianej ustawy. Mimo iż tak długi okres zawieszenia funkcjonariusza celnego w wykonywaniu obowiązków służbowych może nastąpić tylko "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" (por. art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej) organ nie podjął w tym czasie żadnych wewnętrznych czynności w celu wyjaśnienia sprawy, w szczególności w aspekcie istnienia podstaw do zwolnienia skarżącej ze służby. Pominięto przy tym to, iż w stosunku do funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach, w stosunku do którego został wniesiony akt oskarżenia o umyśle popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu lub tymczasowo aresztowanego stosuje się obligatoryjne zwolnienie ze służby (art. 25 ust. 1 pkt 8a i pkt 8b ustawy o Służbie Celnej). Przeciwko E. I. nie wniesiono wprawdzie w okresie zawieszenia jej w czynnościach aktu oskarżenia, lecz w dniu [...] stycznia 2005 r. Sąd Rejonowy w O. wydał postanowienie o zastosowaniu w stosunku do niej środka procesowego w postaci tymczasowego aresztu. Organ rozpoznający sprawę nie ustosunkował się do tego faktu i nie wyjaśnił, dlaczego nie zwolnił skarżącej ze służby na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, co w wypadku jej późniejszego uniewinnienia lub umorzenia postępowania karnego dawałoby podstawę do przywrócenia do służby (art. 61 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy). Przedłużające się postępowanie przygotowawcze prowadzone przez prokuratora nie stanowiło też żadnej przeszkody do wszczęcia przez organ postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącej i zastosowania w stosunku do niej którejś z kar dyscyplinarnych wymienionych przepisem art. 63 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w tym nawet wydalenia ze służby (art. 63 ust. 1 pkt 7). Wymagało to jednak szczegółowego wyjaśnienia sprawy, oceny zebranych dowodów i uwzględnienia przy wymiarze kary nie tylko okoliczności obciążających, ale i łagodzących, w tym dotychczasowego dobrze ocenianego przebiegu służby obwinionej. Zamiast tego trybu organ, bez wszczynania postępowania wyjaśniającego i bez wyjaśnienia zasadności postawionego skarżącej zarzutu, a także bez wyjaśnienia innych okoliczności mających znaczenie dla służby (dotychczasowy sposób wykonywania obowiązków, kwalifikacje, opinia przełożonych), jedynie w oparciu o fakt wszczęcia postępowania przygotowawczego przyjął, iż doszło do utraty zaufania niezbędnego do wykonywania przez skarżącą obowiązków służbowych. Trafnie podnosi skarga kasacyjna, iż uznaniowy charakter decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej nie zwalnia organu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia zebranego materiału i przekonywującego uzasadnienia swego stanowiska. Zaskarżona decyzja opierając się wyłącznie na fakcie wszczęcia postępowania karnego nie spełnia tych wymogów. Nadto, jak wskazał między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2004 r. (sygn. akt SA/Kr 322/04 – niepubl.) prawna sytuacja funkcjonariusza celnego zwolnionego ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy jest gorsza od sytuacji osoby zwolnionej w związku z wniesieniem przeciwko niej aktu oskarżenia lub na skutek jej aresztowania bowiem nie ma obligatoryjnego przepisu, który nakazywałby przywrócenie jej do służby w razie gdy zarzut przedstawiony przez prokuratora okazałby się nieuzasadniony – tak jak względem sytuacji z art. 25 ust. 1 pkt 8a i pkt 8b reguluje to przepis art. 61 ustawy o Służbie Celnej. Niewątpliwie osoba, w stosunku do której wszczęto tylko postępowanie karne, nie powinna być w gorszej sytuacji niż osoba, przeciwko której został skierowany do sądu akt oskarżenia o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzuca, iż organ zastosował przepis art. 26 ust. 12 ustawy o służbie Celnej bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozważenia zebranego materiału i przekonywującego uzasadnienie swego stanowiska. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na tę decyzję naruszył zarówno wymieniony przepis prawa materialnego, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnia to uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie przepisów art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.