II OSK 154/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 870/06 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu kontenerowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz R. M. kwotę 530 (słownie: pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 870/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu kontenerowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...], nr [...] nakazał R. M. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu kontenerowego. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji, zaś po zaskarżeniu jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd odrzucił skargę z przyczyn formalnych. Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał R. M. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu kontenerowego o wymiarach 12,30 x 7,20m, użytkowanego na potrzeby sklepu z częściami samochodowymi, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości D., gm. G.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organy ustaliły, iż na terenie w/w nieruchomości usytuowany jest obiekt kontenerowy - parterowy, wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Według oświadczenia poprzednich właścicieli posesji i R. M., H. i S. R. zakupili zespół kontenerów przed [...] r. i pozostawili go zbywając R. M. niezabudowaną, jak oświadczyli do aktu notarialnego, nieruchomość. Natomiast B. M. - Z. i Z. Z. oświadczyli, że obiekt ten został zrealizowany w [...]r. Ze szkiców geodezyjnych, obejmujących m.in. teren działki nr [...], sporządzonych w [...] r. wynika, że w czasie ich sporządzania obiekt ten nie istniał. Na mapach wcześniej wykonanych, znajdujących się w aktach, obiekt ten nie jest uwidoczniony; pojawia się natomiast na mapie z [...] r. Lokalizacja obiektu kontenerowego na działce nr ew. [...] nie była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...], gdyż dla tego terenu plan przewidywał jedynie inwestycje związane z gospodarką rolną. Zgodnie z zapisem zawartym w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego terenu, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...], obiekt kontenerowy znajduje się na obszarze objętym nieprzekraczalną linią zabudowy od strony drogi nr [...], którą ustalono na 40 m od krawędzi istniejącej jezdni tej drogi. Organy przyjęły, że obiekt powstał po [...], wobec czego zastosowały przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) uznając, że ze względu na sprzeczność lokalizacji tego obiektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, legalizacja nie jest dopuszczalna. Organ odwoławczy oddalił zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadka wskazanego przez skarżącego, gdyż - mimo prawidłowego wezwania na rozprawę -świadek ten nie stawił się. Skargę na powyższą decyzję złożył R. M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, gdyż nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wyprowadziły spójne i oparte na logicznym wywodzie wnioski. Sąd stwierdził, że zeznania świadków twierdzących, iż kontenery jako zabudowa powstała po [...] r. pozostają w zgodności z mapami załączonymi do akt. Zdaniem Sądu do oświadczeń skarżącego należało podchodzić krytycznie, gdyż jako zainteresowany oddaleniem rozbiórki, mógł przedstawić fakty w sposób odbiegający od rzeczywistości. Pominięcie natomiast dowodu z zeznań świadka, którego nie powiadomiono na skutek wskazania przez skarżącego złego adresu, nie jest istotnym uchybieniem procesowym. W ocenie Sądu, chociaż ustalenie daty samowoli jest istotne z punktu widzenia podstawy prawnej decyzji nakazującej rozbiórkę, to niezależnie od podstawy prawnej, kwestionowanie przez skarżącego daty samowoli nie może doprowadzić do legalizacji budowy, gdyż zarówno w stanie prawnym sprzed wejścia w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, jak i w obecnym stanie prawnym, sprzeczność z ustaleniami planu wyklucza legalizację samowoli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. M., reprezentowany przez radcę prawnego K. P.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: a) błędne ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą wyrokowania w oparciu o niepełny materiał dowodowy; b) naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów skarżącego i ich nie omówienie; c) naruszenie prawa procesowego - art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o materiał dowodowy zawierający niekompletne ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, przyjęcie za zgodne z prawem niedopuszczenie przez organ administracji dowodu z zeznań świadka J. S. z uwagi na jego "posiłkowy" charakter, przy jednoczesnym zaakceptowaniu jako rzetelne zeznań świadków Z.. odnoszących się do materii (czas posadowienia obiektów kontenerowych) mającej być przedmiotem zeznań świadka J. S. oraz odmówienie wiarygodności wyjaśnieniom skarżącego tylko na podstawie charakteru jego uczestnictwa w postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne R. M.z wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest niezwykle lakoniczne, powierzchowne i w niedostateczny sposób koresponduje z podniesionymi przez skarżącego zarzutami, będącymi podstawą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazano, iż Sąd odniósł się jedynie do zeznań niektórych świadków, nie odnosząc się do pozostałej części materiału dowodowego, tj. zeznań świadków R., którzy przedstawili stan faktyczny jasno wskazujący, że przedmiotowe kontenery powstały przed [...]r. A zatem, skarżący nie jako jedyny podawał korzystną dla siebie wersję co do daty posadowienia kontenerów. Podkreślono, iż Sąd pierwszej instancji w treści uzasadnienia nie wymienił nazwisk świadków i jedynie można się ich domyślać. Nadto, w ocenie skarżącego, pominięcie dowodu z zeznań świadka J. S. także miało istotny wpływ na wynik postępowania. Wezwanie wysłane do tego świadka wróciło wprawdzie z adnotacją, iż adresat nie przebywa pod wskazanym adresem, lecz skarżącego nie wezwano do wskazania nowego adresu. Zeznania tego świadka - jeszcze przed ich złożeniem - uznano bezpodstawnie za "dowód posiłkowy" a jednocześnie zeznań świadków Z. odnoszących się do tej samej materii (czas posadowienia obiektów kontenerowych) nie potraktowano jako "dowodu posiłkowego". Stanowi to rażące naruszenie procedury, gdyż dopiero po przeprowadzeniu dowodu można ocenić jego moc dowodową. Tym samym skarżącego pozbawiono możliwości obalenia domniemania prawnego odnośnie treści art. 76 § 1 k.p.a. Sąd nie wziął również pod uwagę, że organ administracji publicznej nie skorzystał ze swych ustawowych uprawnień do np. wzywania z urzędu świadków, których zeznania mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Ponadto Sąd nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 § 3 oraz art. 78 § 1 k.p.a. przez ich błędną interpretację oraz mylne zastosowanie oraz zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o materiał dowodowy zawierający niekompletne ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy i nie podjęcie kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. stwierdził, iż pominięcie dowodu z zeznań świadka S. nie miało wpływu na wynik postępowania, gdyż w chwili wydawania decyzji obowiązywał już plan zagospodarowania nie dopuszczający istnienia tego typu obiektu w tym miejscu. W związku z tym ustalenie okresu powstania obiektu (przed czy po [...] r.), a tym samym zeznania świadków, nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, publ. Lex, nr 187709). Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Pamiętać należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wprawdzie podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) lecz nie wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest lakoniczne, niejasne i gołosłowne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie nawiązuje do podstawy materialnoprawnej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu kontenerowego, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego nosi znamiona dowolności, jest niejasna i niekompletna. Rację ma też R. M., iż brak powołania przy ocenie materiału dowodowego nazwisk świadków stanowi istotną wadę uzasadnienia wyroku. Niestaranne sporządzenie uzasadnienia wyroku i nader "pobieżna" ocena legalności zaskarżonej decyzji uniemożliwiają odniesienie się do aspektów merytorycznych niniejszej sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, iż gołosłowne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż postępowanie administracyjne, niezależnie od podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i daty popełnienia samowoli, nie może doprowadzić do legalizacji budowy. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie znajduje oparcia w rozważaniach merytorycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych rozważań co do podstawy prawnej decyzji nakazującej rozbiórkę i w żaden sposób nie odnosi się do przepisów prawa materialnego, w tym dyspozycji przepisu, na podstawie którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) został powołany jedynie w części historycznej uzasadnienia tj. w części opisującej decyzje wydane przez ograny administracji publicznej. W żadnej części uzasadnienia wyroku nie przytoczono tak treści przepisu jak i nie wskazano przesłanek warunkujących orzeczenie nakazu rozbiórki. Powyższe uchybienie należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ). Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.