II OSK 298/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie NSA Maria Rzążewska Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 478/06 w sprawie ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania W dniu [...] kwietnia 2006 r. Rada Miasta P. , po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...]), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy B" – uchwała nr [...]. Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 maja 2006 r., w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że ustalenia planu nie spełniają wymogu przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Teren objęty planem położony jest w większym obszarze, określonym w Studium jako "rejon o przewadze funkcji strukturalnych klinów zieleni" i przeznaczonym pod tereny zieleni publicznej o specjalnym sposobie zabudowy. Zgodnie z ustaleniami Studium tereny oznaczone symbolem Sr oznaczają "lokalizacje funkcji intensywnego wypoczynku wymagającą terenów otwartych (z zielenią) i obiektów kubaturowych z przewagą zieleni tworzącej system (pow. 50%), teren uchwalonego planu znajduje się w strefie oznaczonej symbolem pp, oznaczającym rzadko występującą zabudowę. Tymczasem w uchwalonym planie, niezgodnie z ustaleniami dotyczącymi intensywności zabudowy, dominującym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (symbol MW), plan ponadto nie przewiduje terenów rekreacji i wypoczynku. Poza tym na rysunku użyto graficznych oznaczeń barwnych wobec terenu parkingu w zieleni, niezgodnych z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzono oznaczenia uzupełniające jezdni, niektórych chodników i ciągów pieszo-rowerowych. W dniu 6 czerwca 2006 r. Rada Miasta podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze do sądu administracyjnego podniesiono, że organ nadzoru powinien był oprzeć rozstrzygnięcie na jednej z przesłanek art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, a rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera prawidłowego uzasadnienia prawnego, które wyjaśniałoby na czym polega naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej Wojewoda błędnie zinterpretował przepis art. 9 ust. 4 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przypisując zwrotom "wiążące" i "zgodne" identyczne znaczenia, podczas gdy "plan zgodny z ustaleniami studium" nie może być rozumiany jako plan identyczny z formą graficzną i tekstową studium, które stanowi jedynie ogólne opracowanie. Nakaz zgodności miejscowych planów ze studium wyraża się w uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w Studium. Zdaniem skarżącej organ błędnie uznał, że plan obejmuje obszar zieleni publicznej o specjalnym sposobie zabudowy oznaczony symbolem I.sr., teren ten nie zawiera się w obszarze planu. Wobec braku szczególnych zapisów w Studium dotyczących obszaru planu należało odwołać się do zapisów generalnych – które spełnia uchwalony plan przez uzupełnienie i próbę ożywienia i promocji funkcji sportu i rekreacji w tej części miasta i poddanie terenu kontroli społecznej oraz zwrócenie się miasta w stronę rzeki Warty. Plan uwzględnia określoną w Studium charakterystykę zabudowy, oznaczonej symbolem pp, ustalając maksymalną powierzchnię zabudowy (35%) i minimalną powierzchnię zieleni (50%). Rada Miasta wskazała także m.in., że przepis § 9 ust. 4 dopuszcza stosowanie w projekcie rysunku planu uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych, literowych i cyfrowych, a wprowadzenie takich oznaczeń w planie służy podkreśleniu funkcji terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. oddalił skargę Rady Miasta P. na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jakkolwiek organ nie zawiadomił organu gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i nie wskazał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że uchwała nie jest zgodna z ustaleniami studium, wobec czego organ nadzoru słusznie stwierdził jej nieważność. Objęty planem obszar nie jest w Studium określony jako teren przeznaczony pod wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Sąd zauważył, że Studium zawiera ustalenie przywrócenia "rekreacyjnej funkcji wschodniej stronie D. – powrót do XIX wiecznej tradycji", czego z całą pewnością nie zapewnia plan miejscowy, który przeznacza część tego terenu na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usług z dopuszczalną funkcją mieszkaniową wielorodzinną. Sąd wskazał także, że w Studium przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową oznaczono symbolem M lub MU. Jest to funkcja dominująca, która może być jedynie uzupełniona innymi funkcjami dla terenu ,brak jest jednak na rysunku Studium powyższego oznaczenia, co wskazuje, że dla tego terenu funkcją dominującą nie jest budownictwo mieszkaniowe. Według rysunku Studium – Charakterystyki zabudowy terenów, intensywności i sposobu wykonania teren planu znajduje się w obszarze określonym symbolem pp, co również wskazuje, iż nie został on przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. W skardze kasacyjnej Rady Miasta P. od tego wyroku zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez brak wyjaśnienia podstaw prawnych, na których oparto wyrok Sądu I instancji, w tym art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 15 tej ustawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że uchybienie w postaci braku powołania art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miało wpływu na wynik sprawy oraz art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, ze naruszenie art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez naruszenie art. 171 ust. 1 Konstytucji, art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 4 oraz art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607), art. 7 ust. 1, art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe ich zastosowanie; art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminny przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię. W związku z tymi naruszeniami wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania I i II instancji według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rolą studium jest związanie organu wykonawczego gminy, który sporządza projekt planu miejscowego, zaś organem kompetentnym do ostatecznego stwierdzenia, że organ sporządzający wywiązał się z obowiązku sporządzenia planu zgodnie ze studium jest rada miasta. Nie sposób przyznać kompetencji w tym zakresie organowi nadzoru. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie posiada waloru powszechnie obowiązującego prawa, stanowi ono jedynie akt kierownictwa wewnętrznego – podstawą działań nadzorczych może być natomiast tylko akt prawa powszechnie obowiązującego. Nawet jeśli uznać, że ustawodawca upoważnił wojewodę do badania zgodności planu miejscowego ze studium, to nie można uznać, że organ nadzoru ma prawo zastąpić organy gminy w ocenie czy zgodność ta ma miejsce w rzeczywistości. Zastosowanie środka nadzorczego nie może bowiem doprowadzić do faktycznego przejęcia kompetencji rady przez wojewodę i ingerencji w politykę przestrzenną gminy. Odrębnie podniesiono, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało oparte na art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tymczasem podstawą winno być naruszenie jednej z trzech podstaw wskazanych w hipotezie tego przepisu. Brak zastosowania tego przepisu stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji mylnie przyjął, że brak zawiadomienia organu gminy nie miał wpływu na wynik sprawy, tymczasem zawiadomienie takie nie jest wyłącznie wymogiem formalnym, lecz stanowi istotne naruszenie prawa, uniemożliwiało bowiem gminie wzięcie udziału w postępowaniu przed organem. W skardze kasacyjnej podniesiono też, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera prawidłowego uzasadnienia zawierającego wykładnię przepisów prawa i ich właściwe zastosowanie, a Sąd nie wyjaśnił podstaw prawnych orzeczenia i błędnie przyjął, że uchwała nie jest zgodna z ustaleniami studium. Plan nie musi i nie powinien w sposób identyczny powtarzać formy graficznej i językowej zapisu studium, jako że jest opracowaniem bardziej szczegółowym. Nie można zatem uznać, że organ gminy w miejscowym planie jest zobowiązany powielić ustalenia studium, jedynym obowiązkiem jest zgodność planu z ogólnie przyjętym kierunkiem rozwoju przestrzeni. W konsekwencji błędnego uznania, że zgodność planu ze studium oznacza jego identyczność Sąd niesłusznie uznał, iż plan nie jest zgodny ze Studium. W odpowiedzi Wojewody Wielkopolskiego na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, podzielając argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU.Nr 153,poz. 1270 ze zm.) poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych na jakich oparto wyrok Sądu I instancji, w tym art. 9 ust. 4 ustawy i art. 15 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.). Zarzut ten jest oczywiście niezasadny i opiera się na nieporozumieniu, bo sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy nie określa, bada jedynie czy zaskarżony akt prawa nie narusza i tylko w tym kontekście dokonuje wykładni podstaw prawnych tego aktu. Jako podstawę orzeczenia Sąd wskazuje jedynie odpowiedni przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .Naruszenie poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego nie ma charakteru zarzutu procesowego a do tego sprowadzał się wskazany zarzut .Nie ma też w istocie charakteru procesowego również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. przez uznanie , że uchybienie rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci braku powołania art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.) nie miało wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, ukształtowany w odniesieniu do przesłanek nieważności decyzji administracyjnej ale mający szersze zastosowanie, że niepowołanie pełnej podstawy prawnej – w sytuacji gdy w istocie taka podstawa istnieje – nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa i nie ma wpływu na wynik sprawy. Pogląd ten, przyjęty w uzasadnieniu wyroku, należy podzielić a tym samym wskazany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za zasadny. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda zarzucił sprzeczność uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy B." ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Takie naruszenie prawa, jeśli ma miejsce, jest jednocześnie naruszeniem zasad sporządzania planu jak i istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania a zatem wypełnia przesłanki o jakich mowa w art. 28 u.p.z.p. Wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym jedynie przepisów regulujących tryb postępowania nadzorczego i kompetencje nadzorcze wojewody czyli podstaw wynikających z prawa ustrojowego z pominięciem w tej podstawie prawnej przepisu art. 28 u.p.z.p. stanowi wadę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego ale nie mającą wpływu na wynik sprawy. Za zasadny należy natomiast uznać – w stanie prawnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy – zarzut naruszenia art. 145 § 1 ( pkt 1 c jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i sformułowania zarzutu) poprzez uznanie, że naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust.5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.) nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, co podkreślił także Sąd I instancji, organ nadzorczy błędnie powołał oznaczenie terenu planu na rysunku studium i m.in. z tego wyprowadzał pewne konsekwencje prawne. W konsekwencji dokonał ustaleń , które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich zasadności. Ustosunkowując się do zarzutu niepowiadomienia Gminy P. o wszczętym postępowaniu nadzorczym Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku miejscowego planu takie zawiadomienie jest zbędne bo przecież – z uwagi na szczególny tryb planistyczny - Rada nie będzie mogła zastrzeżeń uwzględnić. Za wadliwą należy uznać dokonaną przez Sąd ocenę wskazanego naruszenia prawa jako oczywiście nie mającego istotnego wpływu na wynik sprawy . Powiadamianie o wszczętym postępowaniu nadzorczym spełnia wiele funkcji , może prowadzić do uchylenia kwestionowanej uchwały ale także może – poprzez udzielenie różnych informacji i wyjaśnień doprowadzić do rezygnacji organu nadzoru z wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, uznania uchybień za nieistotne lub do zmniejszenia liczby i rodzaju zarzutów naruszenia prawa(co ma szczególne znaczenie właśnie w przypadku studium i miejscowego planu ,aktów o szczególnym charakterze przygotowywanych i uchwalanych w specjalnym trybie , m.in. w kontekście art. 28a u.p.z.p.) Gdyby o wszczęciu postępowania nadzorczego i zarzutach Wojewody Rada Gminy P. była zawiadomiona prawdopodobnie nie doszło by do pomyłki w oznaczeniu terenu planu i przypisanych mu funkcji w kontekście zgodności ze Studium a inne wątpliwości obu stron w zakresie zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium mogłyby na tym etapie być wyjaśnione( oczywiście ostateczna ocena czy są podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego należy do Wojewody). Za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest określana w piśmiennictwie jako "samodzielność w ramach nadzoru". Oznacza to, że wykonywanie kompetencji nadzorczych , nawet gdy w ocenie podmiotu nadzorowanego konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe, samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie narusza. Nie można niepowołania pełnej podstawy prawnej czy nawet ewentualnych braków w ustaleniach faktycznych traktować jako naruszenia zasady działania organów nadzoru tylko na podstawie prawa i tylko w przypadkach określonych ustawami oraz stosowania jedynie kryterium zgodności z prawem . Zakresem kompetencji nadzorczych jest objęta cała działalność gminy, także w zakresie zadań własnych. Taki charakter zadań nie wyłącza ani nie ogranicza czynności nadzorczych. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,będącego aktem prawa miejscowego , oraz jego przedmiot i konsekwencje prawne (m.in. kształtowanie – wraz z innymi przepisami - sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości ) sprawia , że jest to szczególnie ważny z ustrojowego punktu widzenia akt prawny. Z tego m.in. względu badanie zachowania ustawowych zasad na których oparte jest planowanie przestrzenne oraz trybu przygotowywania i uchwalania studium i miejscowego planu znajduje podstawę prawną nie tylko w przepisach rozdz. 10 ustawy o samorządzie gminnym ale także w przepisach prawa materialnego – w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres uprawnień nadzorczych – co do zasady (pewne odrębności dotyczą zadań administracji rządowej przekazanych w drodze porozumienia) – jest taki sam niezależnie od tego czy chodzi o akty podjęte w ramach zadań własnych czy w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Organ nadzoru może się mylić w ocenie zgodności z prawem badanego aktu ( ochrona samodzielności gminy jest zapewniona na drodze sądowej) ale ma uprawnienia do badania zgodności z prawem także w odniesieniu do uchwał z zakresu zadań własnych i także - w rozpoznawanej sprawie - do badania zgodności uchwalonego miejscowego planu z postanowieniami studium. Takie rozumienie kompetencji nadzorczych wojewody ma ustawową podstawę prawną m.in. w przepisach art. 9 ust. 4 u.p.z.p.(" ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych"),art. 15 ust. 1 pow. ustawy ("wójt, burmistrz albo prezydent sporządza projekt planu ...zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi", art.17 pkt 4 pow.ustawy ("wójt.... sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy"). Badając zatem zgodność postanowień uchwalonego planu z ustaleniami studium Wojewoda nie naruszał wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów : art. 171 ust. 1 Konstytucji, art. 7 ust. 1,art. 85 , art. 87,art. 91 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym ,przepisów art.3 ust. 1 ,art.9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 4 ust. 4 i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U.z 1994 r., Nr 124,poz. 60 oraz z 2006,Nr 154,poz.1107),naruszeń takich nie dopuścił się także Sąd I instancji. Zważywszy jednak, że uznany za zasadny zarzut skargi kasacyjnej miał istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.