III SA/Kr 861/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Grażyna Danielec AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dnia 18 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 30 marca 2006 r. Nr XLIII-407-06 w przedmiocie utworzenia targowiska i ustalenia jego regulaminu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Radni Rady Miejskiej w Andrychowie w dniu 17.03.2006 r. odebrali materiały na sesję organu uchwałodawczego, wyznaczoną na dzień 30.03.2006 r. Z akt sprawy wynika, że wśród materiałów zawierających projekty uchwał nie było projektu uchwały w sprawie wyznaczenia na terenie Gminy Andrychów targowiska przy ul. Batorego oraz ustalenia jego regulaminu. W piśmie z dnia 20.03.2006 r. Przewodniczącego Rady Miejskiej w Andrychowie, zawierającym zaproszenie na sesję Rady Miejskiej na dzień 30.03.2006 r. wraz z porządkiem obrad, nie ma informacji o projekcie uchwały w sprawie wyznaczenia targowiska na terenie Gminy Andrychów. W dniu [...].03.2006 r. Firma Handlowo-Usługowa "M." P. S. zwróciła się do Gminy Andrychów o wyrażenie zgody na utworzenie targowiska przy ul. B. Andrychowie. Na tej podstawie sporządzono projekt uchwały w sprawie wyznaczenia targowiska i jego regulaminu, który został pozytywnie zaopiniowany w dniach 22.03.2006 r., 24.03.2006 r. i 27.03.2006 r. przez komisje Rady Miejskiej w Andrychowie. W dniu 30 marca 2006 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Andrychowie otworzył sesję, po czym stwierdzono prawomocność obrad i odczytano porządek obrad. Po odczytaniu porządku obrad Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował o wpłynięciu w ustawowym terminie do Biura Rady Miejskiej projektu uchwały w sprawie wyznaczenia na terenie Gminy Andrychów targowiska przy ul. Batorego oraz ustalenia jego regulaminu, po czym w związku z brakiem ze strony radnych jakichkolwiek uwag, Przewodniczący wprowadził ten projekt do porządku obrad. Na tej podstawie Rada Miejska w Andrychowie podjęła w dniu 30 marca 2006 r. uchwałę Nr XLIII-407-06 w sprawie wyznaczenia na terenie Gminy Andrychów targowiska przy ul. Batorego oraz ustalenia jego regulaminu. Zgodnie z tą uchwałą wyznaczono targowisko na terenie położonym przy ul. Batorego 2 w Andrychowie, będącym w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Handlowej A. Ustalono wysokość stawek opłaty targowej, wyznaczono inkasenta do poboru opłaty oraz ustalono regulamin targowiska. Uchwałę przekazano organowi nadzoru - Wojewodzie Małopolskiemu, który po jej otrzymaniu wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości albo stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 regulaminu w zakresie słowa "rodzimych" oraz w § 3 ust. 2 regulaminu w odniesieniu do słów "owoców importowanych", a także całego § 17 ww. regulaminu. W uzasadnieniu swojej skargi organ nadzoru podniósł, że organ stanowiący Gminy Andrychów nie posiadał kompetencji do uchwalania regulaminu targowiska, w związku z uchyleniem z dniem 1.01.2001 r. dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach. Po tej dacie nie obowiązuje żaden przepis uprawniający rady gmin do regulowania zagadnień związanych z targowiskami. Nie jest wystarczającą podstawą prawną do wydania zaskarżonej uchwały art. 7 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ stanowi on jedynie ogólną normę kompetencyjną. Nie jest taką podstawą również art. 18 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 i art. 19 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zdaniem Wojewody nie można uznać za obiekt użyteczności publicznej gruntu, który został oddany w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. Użytkownik wieczysty ma prawo do korzystania z oddanego mu gruntu z wyłączeniem innych podmiotów, w tym właściciela. Cechy prawa użytkowania wieczystego statuują to prawo jako zasadniczo podobne do prawa własności. Tym samym Gmina Andrychów ustanawiając prawo użytkowania wieczystego na rzecz odrębnego podmiotu, jakim jest Spółdzielnia Handlowa A., wyzbyła się uprawnień właścicielskich. Gdyby było inaczej, to wówczas zasadniczo te same uprawnienia przysługiwałyby tak właścicielowi jak i użytkownikowi wieczystemu, a to prowadziłoby do negacji samego prawa użytkowania wieczystego. Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 regulaminu w zakresie słowa "rodzimych", § 3 ust. 2 regulaminu w odniesieniu do słów "owoców importowanych" oraz § 17 regulaminu, organ nadzorczy stwierdził, iż w oparciu o ww. treść regulaminu wśród dozwolonych do sprzedaży towarów są towary rodzime jak i wśród zabronionych do sprzedaży są towary importowane. Stanowi to naruszenie art. 28-29 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, póz. 863/2). Podstawą funkcjonowania Wspólnoty Europejskiej jest bowiem unia celna, która zakazuje dyskryminacyjnego opodatkowania towarów pochodzących z innych państw członkowskich, stosowania ograniczeń ilościowych oraz dyskryminowania obywateli innych państw w zakresie warunków zaopatrzenia i zbytu. Niezgodne z zasadą swobodnego przepływu towarów jest różnicowanie lub dyskryminowanie obrotu niektórymi towarami. Wprowadzony zakaz sprzedaży owoców importowanych narusza swobodny handel towarami. Traktat Ustanawiający Wspólnoty Europejskie jest częścią porządku prawnego w Polsce. Uzasadnienie stwierdzenia nieważności § 17 regulaminu oparto na jego zbyt ogólnikowej treści, niezrozumiałej i sprzecznej z prawem. Treść § 17 regulaminu stanowi, że "osoby korzystające z targowiska zobowiązane są do dbałości o utwardzona nawierzchnię targowiska. Zniszczenie nawierzchni będzie karane". Nie wiadomo, na czym ma polegać dbanie o nawierzchnię targowiska. Ponadto sformułowano zbyt ogólną sankcję za naruszenie nakazu dbania o nawierzchnię targowiska. Wojewoda Małopolski podniósł, iż § 17 ww. regulaminu nie jest przepisem porządkowym, a tylko w takich przepisach można ustanawiać sankcje zgodne z kodeksem wykroczeń. W tej sprawie nie ma podstaw do wydawania przepisów porządkowych, ponieważ nie są zagrożone takie dobra prawnie chronione jak zdrowie lub życie, które podlegają ochronie w drodze przepisów porządkowych. Tym samym Rada Miejska w Andrychowie podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła zasadę legalności. Rada Miejska w Andrychowie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona przeciwna do skarżącej podniosła, że art. 7 ust. l pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym zawiera umocowanie do realizacji zadań własnych gminy, które obejmują sprawy targowisk i hal targowych. Ogólnie zastrzeżone zadania gminy wykonywane są przez jej organ uchwałodawczy, na rzecz którego przysługuje domniemanie kompetencji do załatwiania spraw. Targowisko miejskie jest formą realizacji zadań gminy w zakresie użyteczności publicznej i jest urządzeniem użyteczności publicznej. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17.01.2006 r. Nie ma znaczenia układ stosunków własnościowych, ponieważ nie kształtuje on użyteczności publicznej samych urządzeń. § 17 regulaminu targowiska stanowi przepis porządkowy i zasadnie ustanowiono w nim sankcje za brak dbałości o utwardzoną nawierzchnię targowiska. Na rozprawie obie strony podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, póz. 1269). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W tej sprawie Wojewoda Małopolski, wykonując kompetencje nadzorcze nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 30 marca 2006 r. Nr XLIII-407-06 w sprawie wyznaczenia na terenie Gminy Andrychów targowiska przy ul. Batorego oraz ustalenia jego regulaminu, zarzucając jej naruszenie prawa. Z uwagi na treść tej uchwały, zawierającej normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, jest ona aktem prawa miejscowego, podlegającym kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga Wojewody Małopolskiego zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Rada Miejska w Andrychowie nie mogła w tej sprawie poddać pod głosowanie projektu uchwały w sprawie wyznaczenia na terenie Gminy Andrychów targowiska przy ul. Batorego oraz ustalenia jego regulaminu. Projekt tej uchwały nie został bowiem doręczony radnym ani w zawiadomieniu o planowanej sesji Rady Miejskiej w Andrychowie w dniu 30 marca 2006 r. ani w okresie późniejszym (akta sprawy, karta nr 44). Z akt sprawy wynika, że już po otwarciu sesji Rady Miejskiej w Andrychowie w dniu 30.03.2006 r. i przedstawieniu porządku obrad nastąpiło uzupełnienie tego porządku o dwa projekty uchwał, w tym jednym z nich był projekt uchwały w sprawie wyznaczenia na terenie Gminy Andrychów targowiska przy ul. Batorego oraz ustalenia jego regulaminu (akta sprawy, karta nr 27 i nr 45-46). Nie ulega najmniejszych wątpliwości, iż w sprawie uzupełnienia porządku obrad nie była podejmowana żadna uchwała przez organ stanowiący, tym samym naruszono procedurę uchwałodawczą w istotnym zakresie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Przestrzeganie tego przepisu ma istotne znaczenie. Radni dowiadują się o proponowanej treści projektów uchwał właśnie w ten sposób. Pozwala to nie tylko na wcześniejsze zapoznanie się z tymi projektami, ale również na prawidłowe przygotowanie się do debaty na sesji rady gminy. Radni nie są zaskakiwani proponowanymi rozwiązaniami. Zamieszczenie w zawiadomieniu o zwołaniu sesji rady gminy wraz z porządkiem obrad pełni nie tylko funkcję gwarancyjną, ale również kontrolą oraz stanowi przejaw realizacji zasady jawności działania organów administracji. Stąd tak ważne znaczenie ma prawidłowe przygotowanie obrad każdej sesji organu uchwałodawczego gminy. Bieżące funkcjonowanie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego prowadzi niekiedy do sytuacji, w których zaistnieje konieczność wprowadzenia do porządku obrad projektu uchwały, który wcześniej nie był doręczany radnym. Taką sytuację, mającą charakter wyjątku od zasady zawiadamiania radnych o terminie sesji rady gminy wraz z projektami uchwał, uregulował ustawodawca. Zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Powołany artykuł wprowadza obligatoryjny tryb uzupełniania porządku obrad, zgodnie z którym zmiana w istniejącym porządku sesji organu uchwałodawczego gminy dopuszczalna jest tylko wówczas, gdy w tym zakresie podejmie uchwałę rada gminy bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem bezwzględnie obowiązującym. Odrębny tryb dokonywania zmian w porządku obrad wprowadza art. 20 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na wniosek wójta przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. W związku jednak z tym, że Burmistrz Miasta Andrychowa nie zgłaszał wniosku o wprowadzenie do porządku obrad na sesji w dniu 30 marca 2006 r. projektu ww. uchwały, powołany art. 20 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, iż zmiana porządku obrad sesji Rady Miejskiej w Andrychowie mająca miejsce w dniu 30 marca 2006 r. dopuszczalna byłaby tylko wówczas, gdy Rada Miejska podjęła w tym zakresie uchwałę bezwzględną większością głosów. Ponieważ w przedmiotowej sprawie to nie Rada Miejska, ale Przewodniczący tej Rady zadecydował o zmianie porządku obrad poprzez uzupełnienie jej o projekty dwóch uchwał, tym samym naruszono art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwencją takiego stanu sprawy było to, że Rada Miejska w Andrychowie podjęła uchwałę Nr XLIII-407-06 w sprawie wyznaczenia na terenie Gminy Andrychów targowiska przy ul. Batorego oraz ustalenia jego regulaminu mimo, że projekt tej uchwały ani nie znajdował się w zawiadomieniu kierowanym do radnych o porządku obrad sesji wyznaczonej na dzień 30 marca 2006 r., ani o ten projekt nie uzupełniono porządku sesji. W związku z tym w tej sprawie miało miejsce naruszenie procedury podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy polega na głosowaniu nad projektem uchwały mimo jej braku w porządku obrad danej sesji. W orzecznictwie sądowym wskazano, że naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał stanowi przykład istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności danej uchwały (tak NSA w wyroku z dnia 14.04.2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1798/99, opub. w LEX nr 49428). Takie stanowisko zajęto również w doktrynie (W. Kisiel [w:] K.Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245). Stanowisko to w pełni akceptuje Sąd w niniejszej sprawie. W związku z zaistnieniem przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w związku z naruszeniem przepisów proceduralnych, Sąd nie rozpatrywał zasadności argumentów merytorycznych podniesionych w skardze organu nadzoru. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwał. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.