II OSK 133/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 325/05 w sprawie ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. w granicach działek nr 255/8, 255/11 oraz fragmentu działki nr 255/10 dla realizacji celów publicznych w zakresie oświaty, tj. budowy szkoły oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gd/325/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy C. z [...] października 2001 r. nr [...], w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. w granicach działek nr 255/8, 255/11 oraz fragmentu działki nr 255/10 dla realizacji celów publicznych w zakresie oświaty, tj. budowy szkoły, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że W. M. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kilkanaście skarg, które związane były bezpośrednio z zaskarżoną uchwałą dotyczącą zmiany planu oraz procedurą jego uchwalenia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca, działająca przed sądem przez męża niebędącego zawodowym prawnikiem, do licznych pism procesowych dotyczących przedmiotu zaskarżenia, załączała odpisy różnych innych pism łączących się bezpośrednio lub pośrednio z konkretną, daną sprawą. Część tych spraw dotyczyła indywidualnych decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i udzielania pozwoleń na budowę już na podstawie zmienionego planu, a część samej procedury, tj. zarzutów wnoszonych przez W. M., na ustalenia przyjęte w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie zmiany planu, kwestionowanego w tej sprawie. Te ostatnie kwestie były przedmiotem rozstrzygania Sądu w sprawach: – II SA/Gd 2568/99 – wyrok z dnia 25 kwietnia 2001 r., w którym Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] listopada 1999 r. o odrzuceniu zarzutów W. M. na ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, – II SA/Gd 235/02 – wyrok z dnia 15 marca 2005 r., którym Sąd, po rozpatrzeniu skargi W. M. stwierdził niezgodność z prawem uchwały dotyczącej przekwalifikowania zarzutu na protest i jego odrzucenia. Ustalając dopuszczalność wniesienia przez W. M. skargi do Sądu, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez spełnienie przesłanki wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Sąd wskazał, że jest bezsporne, że skarżąca wezwała Radę Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa w dniu 16 marca 2005 r. W tym wezwaniu skarżąca odwoływała się do wyroku z 15 marca 2005 r. II SA/Gd 235/02. Bieg dwumiesięcznego terminu do wniesienia skargi rozpoczął się z dniem doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. z dniem 16 marca 2005 r. Z akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona w dniu 14 maja 2005 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustalenie spełnienia przesłanki dopuszczalności skargi dało podstawę do jej rozpoznania, w wyniku którego Sąd wywodził, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), będącego podstawą prawną zaskarżonej uchwały, w razie wniesienia zarzutu do projektu wyłożonego do publicznego wglądu planu miejscowego, uchwalenie tego planu jest możliwe dopiero po rozpatrzeniu skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Wynika to wprost z art. 18 ust. 2 pkt 10 i 11 w związku z art. 24 cytowanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wywodził, że stosownie do art. 27 ust. 1 tej ustawy, każde naruszenie przepisów jej art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W sprawie oznaczałoby to konieczność ponowienia wszystkich czynności procedury uchwalenia planu, w zakresie niezbędnym do dokonania zmiany (art. 27 ust. 2 u.z.p.). Chodzi tutaj w szczególności o ponowne merytoryczne rozpatrzenie prawidłowo wniesionego zarzutu skarżącej na ustalenia przyjęte w projekcie planu, z zachowaniem zasad określonych w art. 24 ust. 1-4 ustawy w związku z art. 18 ust. 2 pkt 11 u.z.p. Zagadnienie dotyczące charakteru pism wniesionych przez skarżącą na ustalenia przyjęte w projektach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu między innymi w sprawie II SA/Gd 235/05, w której to – Sąd wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r. stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały dotyczącej niedopuszczalnego przekwalifikowania zarzutu wniesionego do projektu wyłożonego do publicznego wglądu na protest, co otworzyło drogę do uchwalenia zamiany planu ogólnego Gminy C. Oceny prawne Sądu zawarte w opisanych wyżej wyrokach Sądu rozstrzygających charakter prawny wniesionych zarzutów, wiązały Sąd w sprawie. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2005 r. II SA/Gd 235/02, dokonano szczegółowej oceny wszystkich naruszeń prawa popełnionych przez Radę Gminy w C. oraz Wójta tej Gminy w toku uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura ta podporządkowana była w istocie próbie legalizacji dokonanych przez Gminę rażących naruszeń prawa związanych z budową na terenie przeznaczonym pod przemysł i usługi uciążliwe dla budynku szkoły oraz wydania szeregu innych decyzji na podstawie wadliwie uchwalonego planu. Sąd podzielił w całości ocenę prawną, dokonaną w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 15 marca 2005 r. II SA/Gd 235/05. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. Gmina C. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) nieważność postępowania z uwagi na: a) niedopuszczalność drogi sądowej wynikającej z faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 3 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na niedochowanie terminu do jej wniesienia (art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); b) pozbawienie strony możliwości obrony praw przez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia dwóch pism pełnomocnika skarżącej, złożonych po zamknięciu rozprawy w terminie publikacyjnym, do których strona przeciwna nie mogła się odnieść (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); 2) naruszeniu prawa materialnego przez niezastosowanie w sprawie art. 101 § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 ze zm.) i w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały, mimo że skarga została wniesiona przed wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 w związku z art. 144 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarga została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 14 maja 2005 r., który to błąd miał istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób zgodny ze stanem faktycznym ustalił, że skarga została wniesiona pismem z 28 lutego 2005 r. – to powinien skargę odrzucić. Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od W. M, zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wywodzono, że z zebranego materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że skarga została wniesiona pismem z 28 lutego 2005 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 7 marca 2005 r. Odmienne stanowisko nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Zarzucono też, że Sąd jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął dwa pisma pełnomocnika skarżącej, złożone w terminie publikacyjnym, po zamknięciu rozprawy. Pisma te nie zostały doręczone pełnomocnikowi Gminy C., tym samym Sąd uniemożliwił odniesienie się do ich treści, pozbawiając stronę możliwości obrony swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczonych w art. 183 § 2 pkt 1 i pkt 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 183 § 2 pkt 1 tej ustawy "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna". Niedopuszczalność drogi sądowej występuje w razie gdy sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, jak i gdy należy do właściwości sądów administracyjnych ale nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności tej drogi sądowej. Jedną z przesłanek dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym jest wykorzystanie środków obrony na drodze administracyjnej. Według art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Z akt sprawy wynika, że w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowego ustalenia daty wniesienia skargi do sądu. Przedmiotem rozpoznania w zaskarżonym wyroku była skarga z 14 maja 2005 r. i co do tej skargi Sąd ustalał spełnienie przesłanki wezwania do usunięcia naruszenia prawa. To, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z 28 marca 2005 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 7 marca 2005 r. nie można wyprowadzać przesłanki niedopuszczalności skargi z 14 maja 2005 r. Drugi zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wywodzono na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi: "Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw". Pozbawienie możliwości do obrony swych praw wystąpi, w razie gdy strona postępowania sądowoadministracyjnego została pozbawiona udziału w postępowaniu przez pozbawienie udziału w rozprawie lub czynnościach postępowania rozpoznawczego prowadzonego poza rozprawą. W sprawie takie czynności rozpoznawcze mające znaczenie prawne nie zostały po zamknięciu rozprawy podjęte. Data złożenia skargi do sądu administracyjnego została ustalona na podstawie akt sprawy, które były podstawą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Doręczone po rozprawie pisma skarżącej nie miały w tym zakresie znaczenia, które prowadziłoby do innej oceny. W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego względu, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.