II OSK 1979/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk /spr./ Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski Ewa Krawczyk Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 447/06 w sprawie ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Z. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 447/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lutego 2006 roku Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. pomiędzy jeziorem E. a ul. T. – teren działki nr 231/1. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył, że powołana powyżej zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uchwalona z naruszeniem zasad oraz trybu jego sporządzania, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały. Z treści przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu przestrzennym, wynika, iż podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone kilkoma rozstrzygnięciami o charakterze wstępnym. Przede wszystkim projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny z ustaleniami studium. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu wymaga, aby stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium nastąpiło przed uchwaleniem planu, co wynika z literalnego brzmienia tego przepisu : - "plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jej zgodności ze studium". Jeśli tak to powinno to nastąpić w formie odrębnej uchwały (takie tez stanowisko prezentowane jest w doktrynie - Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego Wyd. C.H. Beck W - wa 2004 str. 189). Brak takiej odrębnej uchwały Sąd Wojewódzki uznał za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Poza tym Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutów skargi, które wykazywały naruszenie samodzielności gminy w sferze planowania przestrzennego, uznając, że ustawa o samorządzie gminnym (art. 91) przyznaje organom nadzoru kompetencje do władczego wkroczenia w działalność gminy a w tym np. stwierdzenia nieważności podjętej uchwały, przy czym gwarantowana przez art. 165 Konstytucji RP samodzielność gminy nie wyklucza podporządkowania prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 30 sierpnia 2006 r. wniosła Gmina Z. zarzucając : - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142. poz. 1591 z późn. zmianami) poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu nietrafnej tezy, że nie doszło do naruszenia samodzielności Gminy w sferze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a ponadto naruszenie art. 91 ust. 1 tej ustawy przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Z. jest aktem rażąco naruszającym prawo, - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez odrzucenie poglądu prawnego skarżącej, że Wojewoda naruszył samodzielność Gminy Z. w sferze planowania przestrzennego, przyjmując bezzasadnie, że to jemu a nie Gminie, konkretnie jej organowi, stanowiącemu (uchwałodawczemu) przysługuje wyłączna kompetencja do oceny zdolności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a także poprzez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze stadium winno nastąpić wyłącznie w formie odrębnej uchwały nie zaś w treści uchwały uchwalającej miejscowy plan (uprzedniej uchwały, której brak w tej sprawie uznano za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), - naruszenie art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez mylną ocenę, że w konkretnym przypadku nie miało miejsca ograniczenie Gminy w wykonywaniu "władztwa planistycznego". Na tej podstawie w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Chybione są bowiem te zarzuty, które zmierzają do wykazania naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze samodzielności Gminy w sferze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy też ograniczenia Gminy w wykonywaniu władztwa planistycznego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo powołany został przepis art. 171 Konstytucji RP, który poddaje działalność samorządu terytorialnego nadzorowi z punktu widzenia legalności (sprawowanemu m.in. przez wojewodę). Także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewiduje kompetencje dla organów nadzoru do władczego wkroczenia w działalność gminy, która może przejawiać się w stwierdzeniu nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych oraz zasad ustrojowych czy konstytucyjnych określających tzw. władztwo planistyczne gminy. Zgodzić się natomiast należy z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu przestrzennym. W sprawie pozostaje poza sporem, że w uchwale Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lutego 2006 r. (której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze), znalazło się następujące stwierdzenie : "Rada Miejska w Z. , po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z......", po czym dalej znajdują się zapisy o uchwaleniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki uznał za uzasadnione rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (którym stwierdzono nieważność w/w uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lutego 2006 r.), jednakże z innych przyczyn, niż podane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd Wojewódzki przyjął bowiem, że forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, na gruncie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, aczkolwiek nie jest oczywista, powinna nastąpić w odrębnej uchwale, za czym przemawiają również wypowiedzi doktryny. Brak takiej odrębnej uchwały, o zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami studium, oznacza w istocie naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu przestrzennym co w konsekwencji uzasadniało, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały z dnia [...] lutego 2006 r. Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie można się zgodzić i to z kilku przyczyn. Po pierwsze oczywistym jest, że został spełniony wymóg ustawowy, określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, polegający na podjęciu uchwały o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium, albowiem uchwała taka została podjęta. Po drugie uchwała o zgodności projektu planu ze studium podjęta została przed uchwaleniem planu, o czym wprost świadczy treść przytoczonej powyżej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Po trzecie powoływany już przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym nie określa czy ma być podjęta odrębna uchwała o zgodności projektu planu ze studium. Po czwarte wreszcie skoro omawiana kwestia nie jest oczywista, co również stwierdził Sąd Wojewódzki, to trudno mówić (tylko na podstawie braku odrębnej uchwały) o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, tym bardziej, że restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy o planowaniu przestrzennym odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 698/06, nie publ.). Oceny tej nie podważają powoływane przez Sąd Wojewódzki wypowiedzi doktryny, które co do zasady są niewątpliwie słuszne, dotyczą wniosków de lege ferenda, łącznie z wyeksponowaniem braku precyzji unormowania regulacji z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz postulatami pod adresem ustawodawcy (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. II C.H. Beck W - wa 2005 str. 190). Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmienna wykładnia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, dokonana przez Sąd Wojewódzki, jak to trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, stanowi naruszenie tego przepisu. Jeśli do tego dodać, że rozstrzygnięcie objęte zaskarżonym wyrokiem, oparte zostało wyłącznie na braku odrębnej uchwały, i to bez zbadania zarzutów zgłoszonych do rozstrzygnięcia nadzorczego, uzasadnione są wnioski zawarte w skardze kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,. Z powyższych względów, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt. 1 tej ustawy.